Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia E. C. od pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020r. skarżący E. C. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji zezwalającej wnioskodawcy na umieszczenie w położonej w miejscowości K. działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S., kolektora ściekowego, oznaczonego na załączniku graficznym linią czerwoną, w celu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr [...], obręb K. We wniosku wskazał, że Wójt Gminy S. w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję zezwalającą wnioskodawcy na umieszczenie kolektora ściekowego w stanowiącej własność Gminy S. działce nr [...] w miejscowości K.. Powyższa decyzja została wprawdzie uchylona przez SKO w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazana Wójtowi do ponownego rozpatrzenia, jednakże wyłącznie z powodu zastosowania prze organ niewłaściwej podstawy prawnej.
W związku z tym Skarżący w dniu [...] maja 2020r. ponownie wystąpił do Wójta Gminy S. o zgodę na umieszczenie w działce [...] kolektora sieciowego powołując się na obowiązki inwestora wynikające z prawa budowlanego i warunki techniczne przyłącza wskazane przez gestora sieci kanalizacyjnej. Wójt w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował jednak, że przyłącze należy zlokalizować poza działką nr [...] stanowiącą ciąg komunikacyjny. W takiej sytuacji Wnioskodawca postanowił wystąpić o wznowienie postępowania, wnosząc jednocześnie o wydanie takiej samej decyzji z poprawioną podstawą prawną.
Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, pismem z dnia [...] września 2020r. nr [...], poinformował Skarżącego, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a. do wznowienia przedmiotowego postępowania.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie Wójta Gminy S. o odmowie wznowienia postępowania domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do dalszego prowadzenia celem rozstrzygnięcia co do istoty. Zarzucił Wójtowi Gminy S. naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie należytej formy odmowy wznowienia postępowania, jaką zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. winno być postanowienie, a także naruszenie prawa materialnego poprzez uchylanie się od załatwienia sprawy, a tym samym złamanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Skarżący zwrócił się jednocześnie o nakazanie Wójtowi Gminy S. wydania decyzji zezwalającej wnioskodawcy na umieszczenie w położonej w miejscowości K. działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S., kolektora ściekowego, w celu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr [...], obręb K..
W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Skarżącego. Zdaniem Kolegium z treści pisma Skarżącego wynika, że jego intencją było wniesienie zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 4 k.p.a., tj. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, którym miało być pismo organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. Tymczasem w ocenie Kolegium, w/w pismo Wójta Gminy nie ma waloru rozstrzygnięcia administracyjnego, nie posiada bowiem elementów koniecznych ani postanowienia, ani tym bardziej decyzji administracyjnej. Analizując treść pisma Wójta Gminy z dnia [...] września 2020 r. Kolegium doszło do wniosku, iż nie posiada ono elementów koniecznych dla postanowienia, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, na którą nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w tym zażalenie.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż brak oznaczenia pisma lub niewłaściwe oznaczenie pisma organu I instancji nie ma lub nie miałoby znaczenia w sprawie, gdyż jak było powiedziane wyżej, decydujące dla charakteru pisma mają jego elementy składowe i dopiero na ich podstawie można sklasyfikować to pismo, zarówno pod kątem merytorycznym, jak i formalnym. Uwzględniając powyższe okoliczności Kolegium uznało, że nie jest możliwe odwołanie się/wniesienie zażalenia na pismo organu I instancji z dnia [...] września 2020 r., ponieważ nie stanowi ono ani postanowienia ani decyzji administracyjnej, a jest jedynie informacją. Brak w nim zarówno rozstrzygnięcia, jak też uzasadnienia prawnego. Nie wskazuje nadto podstawy prawnej, nie zawiera pouczenia, a podane przez organ I instancji okoliczności faktyczne sprawy mają charakter jedynie informacyjny.
Skargę na powyższe postanowienie SKO do tut. sądu administracyjnego wywiódł Skarżący zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, polegające na milczącym przyjęciu, że Wójt Gminy S. miał prawo zdecydować o odmowie wznowienia postępowania kierując do wnioskodawcy zwykłe pismo zamiast nakazanej przez przepis art. 149 § 3 k.p.a. formy postanowienia, oraz zaniechanie przez SKO rozpoznania merytorycznie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia 7 grudnia 2020 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z nakazem rozstrzygnięcia co do meritum, czyli: (a) zasądzenie w stosunku do Wójta Gminy S. obowiązku zbudowania na koszt Gminy przedłużenia kolektora ścieków bytowych na działce nr ew. [...] o długości około 50 m w terminie nie przekraczającym 6 miesięcy licząc od daty uprawomocnienia się postanowienia sądu, (b) zasądzenie w stosunku do Wójta Gminy S. obowiązku wydania powodowi niezwłocznie decyzji administracyjnej zezwalającej na umiejscowienie w gruncie działki nr ewid. [...] kolektora ścieków bytowych umożliwiającego odprowadzenie ścieków z działki nr ewid. [...] w obr.
K. oraz udzielenia pełnomocnictwa dla E. C. pozwalającego mu złożenie w Starostwie Powiatowym w S. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością działki nr ewid. [...] na cele budowlane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Błędnie bowiem organ odwoławczy uznał, że pismo organu I instancji nie jest postanowieniem, od którego stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia.
Przed zaprezentowaniem argumentacji co do dostrzeżonego przez sąd naruszenia, należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2167). Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy a także czy zaskarżony akt nie jest dotknięty kwalifikowanymi wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jego nieważności (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest postanowienie SKO w S. z dnia [...] grudnia 2020r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Skarżącego na pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2020r. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Kolegium dokonało prawidłowej oceny prawnej i skutków pisma organu I instancji, które w jego ocenie nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem i czy prawidłowe było uznanie wniesionego przez Skarżącego zażalenia za niedopuszczalne, czy też wprost przeciwnie jak twierdzi strona skarżąca. W ocenie sądu przy tak zarysowanym zagadnieniu spornym rację należy przyznać Skarżącemu.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższa regulacja wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia) to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie.
Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 626/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismo Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020r. zawierało żądanie wznowienia postępowania administracyjnego toczącego się przed Wójtem Gminy S. w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie w położonej w miejscowości K. działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S., kolektora ściekowego, w celu budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr [...], obręb K., będącej własnością Skarżącego. W tym miejscu należy przypomnieć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie to dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jest to tryb nadzwyczajny, który zmierza do kontroli decyzji zapadłych w trybie zwykłego postępowania i może być podjęty tylko w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w powołanym art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów: (1) postępowania wstępnego - tzw. wznowieniowego, które poświęcone jest badaniu przesłanek formalnoprawnych, oraz (2) postępowania wznowionego, które rozpoczyna się po sprawdzeniu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Etap pierwszy kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 4 k.p.a.), albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na które zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a. przysługuje zażalenie.
Wobec powyższego należy zgodzić się ze Skarżącym, że w sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził brak przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a. do wznowienia przedmiotowego postępowania, to powinien to uczynić w formie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie sądu, a wbrew przekonaniu Kolegium, takie postanowienie w przedmiotowej sprawie zostało wydane. Pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2020r. informujące, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a. do wznowienia przedmiotowego postępowania, jest właśnie owym ułomnym postanowieniem rozstrzygającym o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania. Pismo to zawiera minimum elementów pozwalających uznać go za postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie zawiera wprawdzie podstawy prawnej oraz pouczenia o trybie jego zaskarżenia, ale zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.
Jak stwierdził natomiast NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169) pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają elementy niezbędne dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Skoro pismo organu I instancji z dnia [...] września 2020r. zawiera wszystkie te elementy, to nie ulega wątpliwości, że należy zakwalifikować je jako postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na które Skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. W tych okolicznościach stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalność wniesionego zażalenia od postanowienia (pisma) organu I instancji stanowi oczywiste naruszenie art. 134 k.p.a. W konsekwencji skoro pismo organu I instancji jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a., to Kolegium rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane będzie rozpoznać zażalenie Skarżącego i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne.
Z tych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie organu II instancji, wydane w postępowaniu zażaleniowym, naruszyło art. 134 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, sąd orzekł o jego uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis od skargi od organu na rzecz skarżącego.
Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.