Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w B. decyzją [...] z [...] czerwca 2018 r. wymierzył D. W. i M. W. prowadzącym działalność gospodarczą jako Firma Transportowo - Handlowa "[...]" Spółka cywilna w P. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu towaru zarejestrowanego w systemie monitorowania przewozu towarów pod wskazanym w decyzji numerem Sent. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 pkt 8 i 16, art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa Sent). Organ wskazał, że kara została wymierzona za stwierdzoną podczas kontroli środka transportu nieprawidłowość polegająca na braku uzupełnienia w systemie pola dotyczącego numeru zezwolenia drogowego.
W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji w piśmie z 25 maja 2018 r. pouczył o możliwości odstąpienia od nałożenia kary i zwrócił się do stron o przekazanie informacji, dokumentów uzasadniających ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, a które mogą wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 4 czerwca 2018 r. M. W. podniósł, że po wprowadzeniu takich danych jak numer rejestracyjny auta, nazwisko kierowcy otrzymano komunikat "Status: kompletne". Taka informacja powalała sądzić, że wszystkie niezbędne informacje zostały wpisane i nie ma żadnych uchybień. Zdaniem strony nie powinno być tak, że uzupełniając zgłoszenie można pozostawić jakiekolwiek pole puste. Jeśli jakaś informacja może być pominięta, to należałby wprowadzić konieczność wpisania sformułowania "nie dotyczy". Określenie statusu zgłoszenia jako "kompletne" może wprowadzić w błąd i prowadzić do niezamierzonych uchybień.
Zdaniem strony tak ważny system powinien być bardziej precyzyjny i dokładny. Zwrócono uwagę, że wydruk z systemu Sent wskazuje, że niektóre wypełnione pola zawierają informacje niewłaściwe, np. w polu "numer drogi" jest data wjazdu na teren Polski. Podniesiono, że brak numeru licencji w zgłoszeniu było tylko drobnym przeoczeniem. Kierowca bowiem posiadł stosowny dokument i okazał go kontrolującym. Nie doszło zatem do naruszenia możliwości kontroli, nie było ryzyka istotnego naruszenia obowiązujących przepisów. Jeszcze przed zakończeniem kontroli zgłoszenie zostało uzupełnione o numer licencji.
W uzasadnianiu decyzji organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku strony w zakresie odstąpienia od nałożenia kary. Strona nie wskazała bowiem nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających zastosowanie tej instytucji, jak również nie stwierdzono przesłanek, które pozwalałyby na odstąpienie od nałożenia kary z urzędu. Za niezasadne uznano argumenty dotyczące nieprecyzyjności systemu oraz komunikatu "kompletne", którym strona zasugerowała się przy wypełnianiu zgłoszenia. Wskazano, że oferowany użytkownikom rejestr Sent w zakresie wypełniania pola dotyczącego wpisania numeru zezwolenia ewentualnie nr zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym musiał dać użytkownikom pewną wymuszoną przepisem prawa swobodę w zapisach. Nie oznacza to jednak, że osoba uzupełniająca rejestr może to pole swobodnie pominąć. Uzupełniając zgłoszenie przewoźnik zobowiązany jest do starannego wypełnienia rejestru zgodnie ze stanem faktycznym przewidzianym przepisami prawa.
Profesjonalny przewoźnik zawodowo zajmujący się przewozem drogowym ładunków, których przewóz odbywa się z uwzględnieniem zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu rzeczy powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa z tej dziedziny. Wiedza związana z tymi regulacjami jest powszechnie dostępna. Zaznaczono że służba celno-skarbowa na stronach internetowych zamieściła wszelkie informacje związane ze stosowaniem tego systemu takie jak: treść ustawy i przepisów wykonawczych, udzielane wyjaśnienia czy też odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania odnośnie działania systemu, w tym również materiały szkoleniowe związane z wykonywaniem zgłoszeń do rejestru Sent. Organ podniósł, że przepisy ustawy o monitorowaniu drogowego przewozu towarów nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za drobne uchybienia, które popełnione zostały wskutek nieświadomego działania lub omyłki czy przeoczenia - czym strona uzasadnia w toku postępowania dokonane naruszenie.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. W. i wskazał, że [...] lutego 2018 r. przewożono towar (alkohol metylowy), klasyfikowany do pozycji CN 2905, z Litwy do Polski. Po otrzymaniu od firmy zlecającej przewóz numeru Sent, uzupełniono system o dodatkowe informacje, tj. numer rejestracyjny ciągnika i naczepy, nazwisko kierowcy. Po wprowadzeniu tych danych otrzymano komunikat "Status: kompletne". Dopiero w trakcie kontroli okazało się, że w zgłoszeniu brakuje jednej informacji, tj. numeru zezwolenia drogowego. Zdaniem strony kara została nałożona niesłusznie i jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do uchybienia.
Odwołujący ponownie stwierdził, że rejestr Sent powinien być bardziej precyzyjny i jednoznaczny. Nie powinno być tak, że uzupełniając zgłoszenie można pozostawić jakiekolwiek nie wypełnione pole. Jeśli jakieś pole może być pominięte, to należałoby wprowadzić sformułowanie "nie dotyczy". Określenie statusu zgłoszenia jako kompletne może wprowadzić w błąd i prowadzić do niezamierzonych uchybień. W ocenie odwołującego stwierdzone naruszenie było znikome i bezzwłocznie zostało usunięte. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary finansowej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z ustaleń faktycznych wynika, że [...] lutego 2017 r. w trakcie kontroli środka przewozowego o nr rej.[...], przewożącego towar w postaci Metanolu (pozycja CN 2905) z Litwy do Polski stwierdzono, że przewoźnik nie dokonał przed rozpoczęciem przewozu, uzupełnienia danych w zgłoszeniu, w rejestrze służącym monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Jak wynika z protokołu kontroli, sporządzonego [...] lipca 2018 r. o godz. 10:05 w B., funkcjonariusze służby celno-skarbowej dokonali sprawdzenia w systemie Sent poprawności zgłoszenia danych przez przewoźnika i stwierdzili brak aktualizacji danych w polu "środek transportu" w pozycji "numer zezwolenia drogowego". Aktualizacji brakujących danych - w systemie Sent - dokonano w trakcie czynności kontrolnych, a zatem po rozpoczęciu przewozu towarów.
Z wyjaśnień przedłożonych przez stronę (w piśmie z 4 czerwca 2018 r.) wynika, że powodem nie dokonania uzupełnienia ww. danych przed rozpoczęciem przewozu towarów, było przeświadczenie przewoźnika, że "numer zezwolenia drogowego" nie jest polem obowiązkowym skoro system przyjął zgłoszenie jako "kompletne". Strona wskazała, że jeszcze przed zakończeniem kontroli uzupełniła zgłoszenie o numer licencji.
Odnosząc się do tego organ wskazał, że art. 6 ust. 3 ustawy Sent określa obowiązki rejestracyjne przewoźnika dotyczące zgłoszenia w rejestrze zgłoszeń do systemu Sent, związane z przewozem towarów przez terytorium kraju. Treść przepisu nie pozostawia przewoźnikowi swobody decydowania o terminie uzupełnienia danych w rejestrze zgłoszeń. Przewoźnik ma obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towarów dokonać uzupełnienia wymaganych przepisami danych ww. zgłoszeniu. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na przewożony towar - metanol, którego przewóz drogowy podlega monitorowaniu, przewoźnik miał obowiązek uzupełnić zgłoszenie o dane wyszczególnione w tej regulacji, w tym również o numer licencji w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o ruchu drogowym, o ile jest wymagane.
W myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym z 6 września 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, które w 2013 r. (ustawą o transporcie drogowym z 15 sierpnia 2013 r.) zastąpiło licencję na przewóz krajowy rzeczy. Przepis art. 87 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że kierowca pojazdu samochodowego, podczas przewozu drogowego musi posiadać przy sobie wszelkie niezbędne dokumenty związane z działalnością transportową przedsiębiorstwa, w tym m.in. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji, które jest zobowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. W niniejszej sprawie Firma Transportowo-Handlowa D. s.c posiadała wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, który kierowca przedłożył kontrolującym w dniu kontroli.
Skoro więc, w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, wypis z licencji jest dokumentem wymaganym, to przewoźnik powinien był, zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy Sent, przed rozpoczęciem przewozu towarów na terytorium kraju, uzupełnić dane w zgłoszeniu Sent o numer licencji, w rubryce "środek transportu" w pozycji "numer zezwolenia drogowego".
Natomiast z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że dopiero w trakcie przeprowadzanej kontroli i po ustaleniu braku danych w rejestrze, przewoźnik uzupełnił wymagane informacje. A zatem wobec niedokonania przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o wszystkie wymagane dane został naruszony przepis art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy Sent.
Mając powyższe przepisy na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. stwierdził, że w oparciu o dokonane ustalenia, zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł z tytułu nie uzupełnienia zgłoszenia o numer licencji.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że kara została niesłusznie nałożona, ponieważ naruszenie było znikome i zostało bezzwłocznie usunięte. Stwierdzono, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w oparciu o ocenę stanu faktycznego i obowiązujące przepisy prawa. W niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 189 K.p.a., gdyż nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie zaś z art. 22 ust 3 ustawy Sent, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 lub 2, z uwzględnieniem art. 26 ust.
3. Organ stwierdził, że wskazana przez stronę przyczyna nie uzupełnienia danych w rejestrze zgłoszenia, tj. przeświadczenie, że numer zezwolenia drogowego nie jest polem obowiązkowym skoro system przyjął zgłoszenie bez wypełnienia tego pola, nie stanowi przesłanki ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego. Nieuzupełnienie zgłoszenia o ww. dane, nie powstało w związku ze szczególnymi zdarzeniami, niezależnymi od sposobu postępowania przewoźnika jak np. zdarzenie losowe, sytuacja nadzwyczajna. Wręcz przeciwnie jest bezpośrednią konsekwencją działania przewoźnika, którego zadaniem jest prawidłowa organizacja przewozu towarów. Nadmieniono przy tym, że strona w przypadku jakichkolwiek wątpliwości mogła skorzystać z pomocy wskazanej na stronie internetowej.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli D. i M. W. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej przez niewłaściwy organ. Wywiedli, że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy Sent stosuje się przepisy O.p. Zgodnie z art. 221a § 2 O.p., właściwym do rozpatrzenia ich odwołania był Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, tj. organ właściwy ze względu na siedzibę podatnika czyli skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że kwestia właściwości organu odwoławczego w sprawach odwołań od decyzji dotyczących kar pieniężnych nie została uregulowana w przepisach ustawy Sent, zaś przepis art. 221a § 2 O.p. w zakresie użytego w nim wyrażenia "właściwego dla kontrolowanego" nie został przez ustawodawcę sprecyzowany co do przesłanki decydującej o kryterium tej właściwości. Nie jest zatem przesądzone, że chodzi o właściwość rozumianą jako siedziba kontrolowanego. Organ wskazał, że postępowanie dotyczące kar pieniężnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy O.p., a nie jest ono postępowaniem podatkowym.
WSA w Białymstoku wyrokiem z 26 listopada 2018 r. wydanym w sprawie II SA/BK 724/18 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że skoro skarżący prowadzą działalność gospodarczą na terenie województwa wielkopolskiego, to do rozpatrzenia ich odwołania właściwy był Dyrektor IAS w Poznaniu, mimo że z uwagi na miejsce kontroli przewozu towarów właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji był Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo zatem pouczył skarżących o prawie wniesienia odwołania do DIAS w Białymstoku. W ocenie WSA działanie DIAS w Białymstoku dotknięte było wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie II GSK 212/19 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Sąd kasacyjny stwierdził, że od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Sent służy odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na siedzibę organu (naczelnika urzędu celnego lub celno-skarbowego), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodano, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak właściwości organu powinno mieć miejsce, gdy organ narusza właściwość wynikającą z treści przepisu, a nie wyznaczaną w drodze interpretacji, bo tylko w tym pierwszym przypadku można przyjąć, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 pkt 8 i 16, art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy Sent - w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania powyższego przewozu ([...] lutego 2018 r.).
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy Sent w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
W myśl art. 6 ust. 1 ustawy Sent w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Obowiązkiem przewoźnika jest natomiast przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o dane dotyczące tego przewoźnika i transportu stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy Sent, w tym numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane (pkt 6 powołanego przepisu). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy Sent, dotyczył bowiem przewozu z Litwy do Polski towaru oznaczonego kodem CN 2905 (alkohol metylowy) w ilości 13050 kg, tj. towaru wymienionego w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Sent.
Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy Sent, zaś skarżący podmiot należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika (art. 2 pkt 8 ustawy Sent). Spór sprowadzał się do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł z tytułu nieuzupełnienia danych dotyczących numeru zezwolenia drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
W konsekwencji powyższego stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został ustalony oraz udowodniony przez organy obydwu instancji zgodnie z przepisami postępowania. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżących.
Zagadnienie, które należy rozważyć dotyczy mechanizmu sankcji i jej wysokości. Skonstruowaną w ustawie Sent odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 3 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, że do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (vide: D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).
Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260). Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy Sent, co w kontekście systemowym odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą Sent. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie skupić się należy przede wszystkim na przesłance interesu publicznego. Sam przewoźnik w piśmie z 4 czerwca 2018 r. nie powoływał i nie wskazywał okoliczności, które można byłoby zaliczyć do kategorii ważnego interesu przewoźnika. Dlatego, zdaniem sądu, można przyjąć że w sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstępnie od nałożenia kary.
Stąd w dalszej części uzasadnienia sąd skoncentruje się jedynie na przesłance interesu publicznego. Przede wszystkim należy wskazać, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego zawarta w art. 22 ust. 3 ustawy Sent, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (vide: E. Komierzyńska, M. Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, w Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo, nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.
Sąd podziela stanowisko, że należy dokonywać progwarancyjnej wykładni przesłanek art. 22 ust. 3 ustawy Sent (w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy Sent). Taka wykładnia kształtuje się już w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle różnych stanów faktycznych, w których "ścierają" się formalne, legalistyczne stanowiska organów z indywidualnymi stanowiskami stron powołujących się na konkretne, subiektywne okoliczności. W ramach tego nurtu dostrzeżono zagrożenie związane z ograniczaniem przez organy celno-skarbowe możliwości stosowania klauzuli z art. 24 ust. 3 ustawy Sent do przypadków wręcz nadzwyczajnych. Związane jest to szczególnie z nadmierną fiskalizacją sankcji przez zawężanie zakresu pojęciowego zwrotu "interes publiczny", zawartego w dyspozycji tego przepisu. W tym zakresie niniejszy skład w całości akceptuje pogląd wyrażony już w wielu orzeczeniach, zgodnie z którym przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy również uwzględnić to, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków.
Nie leży bowiem w interesie publicznym, a więc interesie całego społeczeństwa, nakładanie kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a które to dopuściły się jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również prawa podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu Sent. Takie postępowanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i stanowiłoby nadmierny, nieakceptowalny współcześnie legalizm. Nie ma przy tym interesu publicznego w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości lub w znacznej części w toku kontroli (vide: wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., II GSK 1133/19; 18 maja 2020 r., II GSK 220/20; 2 lipca 2020 r., II GSK 406/20 i 27 listopada 2020 r., II GSK 790/20 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 września 2019 r., III SA/Kr 450/19 i WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2018 r., III SA/Wr 423/18 czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia 2021 r., II SA/Go 78/21, pub.
CBOSA). Za takie uchybienie formalne traktuje się w orzecznictwie brak wpisania numeru zezwolenia drogowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy kierowca dysponował tym zezwoleniem w trakcie kontroli (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2020 r., II SA/Go 721/20; wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2021 r., III SA/Gl 456/20, wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r., V SA/Wa 636/19, pub. CBOSA). Przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy również uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego. Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje aby: 1) środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów;
- 2) były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane;
- 3) ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (vide: wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, LEX nr 33151; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999/5 poz. 94). Zasada ta jest również wywodzona z art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (vide: L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31, t. 2). Na konieczność stosowania zasady proporcjonalności konsekwentnie wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (vide: przykładowo pkt 20 wspomnianego powyżej wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r.), a także Trybunał Konstytucyjny (vide: wyrok z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo; wyrok z 30 listopada 2004 r., SK 31/04, OTK ZU nr 10/2004, poz. 110). Przy czym aktualnie nie budzi wątpliwości, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że zasada proporcjonalności, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Odwołuje się bowiem do niej art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 221), czy art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (vide: M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, w Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, 2019, s. 112-127). Sąd podziela stanowisko zwarte w wyroku NSA z 19 lutego 2021 r., II GSK 1353/20, że zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy Sent przesłanki interesu publicznego jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy Sent wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244).
Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy Sent, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy Sent winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Konieczne jest zatem na gruncie ustawy Sent rozważenie, czy w interesie publicznym jest nakładanie na legalnie działający podmiot dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się uchybienia formalnego, które usunął w możliwie najszybszym czasie, nie powodując uszczuplenia w zapłacie należnych podatków (vide: powołany powyżej wyrok NSA wydany w sprawie II GSK 220/20).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozważając przesłanki odstąpienia od nałożenia kary organy dokonały zawężającej wykładni pojęcia "interes publiczny". Organy w istocie bowiem możliwość powołania się na interes publiczny ograniczyły do sytuacji nadzwyczajnych. Nie rozważono zasady proporcjonalności. Niewątpliwie ustawa Sent – jak wskazano powyżej - nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, a charakter represyjny przepisów tej ustawy skierowany jest do osób i podmiotów działających wbrew przepisom prawa, tj. dokonujących przestępstw gospodarczych.
Zestawiając przy tym uchybienie, którego dopuścił się przewoźnik trzeba zauważyć, że miało ono jedynie charakter formalny. Ponadto zostało niezwłocznie usunięte, kierowca w dniu kontroli posiadał zezwolenie, a tym samym celowość stosowania tej kary ze względów prewencyjnych nasuwa poważne wątpliwości. Podkreślić również należy, że organ nie wskazuje, iż z powodu tych uchybień Skarb Państwa poniósł jakiekolwiek szkody lub uszczupleń w swoich dochodach. Nie ustalono także czy przewoźnik jest przedsiębiorą działającym legalnie, czy nie zalega z należnościami podatkowymi oraz składkami na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ile miał zarejestrowanych zgłoszeń w systemie i w ilu stwierdzono naruszenia. W takiej sytuacji nałożenie na przewoźnika znaczącej co do wysokości kary pieniężnej, w świetle wyżej omówionej przesłanki "interesu publicznego", jest przedwczesne, tym bardziej, że kary pieniężne wymierzane na podstawie przepisów ustawy Sent służyć mają sankcjonowaniu zachowań mogących zagrozić realizacji celów tej ustawy.
W ocenie sądu zawarta w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowa, zbyt wąska wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy Sent miała istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prowadzone postępowanie, w którym, z naruszeniem art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 191 i art. 210 § 4 O.p. nie dokonano prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a zważywszy na typ i skutki naruszenia prawa przez organy, również decyzję ją poprzedzającą (art. 135 P.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną przez sąd ocenę prawną i rozważą okoliczności dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy Sent w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary ze względu na interes publiczny. W interesie publicznym jest budowanie u obywateli oraz podmiotów gospodarczych zaufania do organów państwa. Organy zważą, czy w interesie publicznym jest nakładanie na przewoźnika kary pieniężnej z tej przyczyny, że dopuścił się uchybienia formalnego, które usunięto już w trakcie kontroli drogowej. Ponadto organy powinny pamiętać, aby z instytucji odstąpienia od kary nie uczynić instytucji martwej, na co wielokrotnie zwracano już uwagę organom w orzecznictwie na tle stosowania ustawy Sent (vide: wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II GSK 1696/18, z 9 stycznia 2020 r., II GSK 1385/19, z 26 lutego 2020 r., II GSK 1075/19, pub. CBOSA).
Jako, że skarga została uwzględniona sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł.