Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakazującą Powiatowemu Zarządowi Dróg w B. (dalej: PZD w B.) wykonanie na działce o nr geod. [...] (pas drogowy) obręb S. przykanalika z rur PVC200, L-ok. 11 mb z wlotem żelbetowym prefabrykowanym z włączeniem do instalacji kanalizacji deszczowej Nr D47, w terminie do [...] grudnia 2019 r., zgodnie z załącznikiem graficznym.
Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. A. K. i U. K. złożyli do Wójta Gminy J. wniosek o wszczęcie postępowania o naruszenie stosunków wodnych. Ich zdaniem przebudowano drogę nr [...] na odcinku B., w wyniku której podniesiono jej poziom, a ponadto zasypano rów przebiegający wzdłuż działki nr [...]. W wyniku tych prac woda zbiera się na przedmiotowej działce, gdyż zablokowano jej swobodny spływ.
Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmówił nakazania właścicielowi działki o nr geod. [...] (droga powiatowa) obręb S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakazał PZD w B., wykonanie na działce o nr geod. [...] (pas drogowy) obręb S., przykanalika z rur PVC200, L-ok. 11 mb z wlotem żelbetowym prefabrykowanym z włączeniem do istniejącej studni kanalizacji deszczowej Nr D47, w terminie do [...] grudnia 2019 r., zgodnie z załącznikiem graficznym. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wody powierzchniowe (opadowo - roztopowe) spływały w sposób grawitacyjny w naturalnym kierunku głównej linii spływowej z ujściem do rowu przydrożnego i z odpływem przepustami pod wjazdami i drogą w kierunku zachodnim. Wskazany układ spływu trwał do momentu przebudowy drogi w pasie działki o nr geod. [...] obręb S. polegającej na: poszerzeniu pasa jezdnego, budowie ścieżki rowerowej, chodnika i utwardzonych wjazdów na przyległe posesje, budowie kanalizacji deszczowej z wpustami oraz instalacji sanitarnej z przyłączami.
Jednocześnie w trakcie przebudowy zlikwidowane zostały istniejące rowy odpływowe z przepustami, które dotychczas odprowadzały wody napływowe z przyległych działek, w szczególności z naturalnie obniżonej działki o nr geod. [...] obręb S.. Powyższe spowodowało blokadę odpływu wód z działki o nr geod. [...], a w konsekwencji w narożu tej działki następuje koncentracja wód napływających z głównego kierunku wód zlewniowych, które tworzą okresowe podtopienia. Zalewaniu uległa znaczna część terenu działki, w tym również studzienka przyłącza kanalizacji sanitarnej z nieszczelną pokrywą. Zdaniem organu takie działanie właściciela działki o nr geod. [...] było niewątpliwie ingerencją w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Co prawda, główne kierunki odpływu wód opadowych nie zostały zmienione - pomimo zmian w ukształtowaniu terenu wskazanej działki o nr geod. [...] obręb S. - tendencja naturalnego kierunku odpływu została zachowana, jednak nastąpiła całkowita blokada w odpływie z działki o nr geod. [...] obręb S..
Przyczyną istniejącego stanu jest brak włączenia wód napływowych do kanalizacji deszczowej lub umożliwienie odpływu powierzchniowego. Zdaniem więc organu, wskazana we wniosku jak również w opinii, zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wystąpiła i wywołała szkody na gruncie sąsiednim (ograniczenie możliwości wykorzystania działki zgodnie z jej przeznaczeniem). Powyższe pozwala więc na nałożenie na użytkownika działki o nr geod. [...] obręb S. – PZD w B. obowiązku podjęcia czynności zapobiegających szkodom.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł PZD w B. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2019 r., nr... W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i zinterpretował obowiązujące przepisy.
W ocenie Kolegium podstawowe znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia sporządzona przez W. Ż. - biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa i melioracji. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju opinia została sporządzona w dniu [...] maja 2019 r., składająca się z części opisowej, graficznej i fotograficznej spornego terenu. Powołując się na tę opinie organ wyjaśnił, że należało dokonać kompleksowych ustaleń odnośnie hydrologii zlewni wód rejonu. Z analizy układu sytuacyjno-wysokościowego, w szczególności z układu warstwie na mapie topograficznej oraz rzędnych wysokościowych na wycinku mapy zasadniczej z zasobów Starostwa B. wynika, iż rejon sprawy jest naturalnie ukształtowany, z miarę jednostajnym i równomiernym spadkiem terenu (ok. 1%) od strony wschodniej w kierunku drogi powiatowej Nr 1484B, z wyraźnym obniżeniem dolinowym, przebiegającym przez teren działki nr geod. [...].
Wody powierzchniowe (opadowo-roztopowe) spływały więc w sposób grawitacyjny w naturalnym kierunku głównej linii spływowej z ujściem do rowu przydrożnego i z odpływem przepustami pod wjazdami i drogą w kierunku zachodnim. Naturalny i ukształtowany od lat układ spływu wód z rejonu sprawy biegły zobrazował na szkicach poglądowych - Zał. 1 i 2 (Hydrologia zlewni) oraz na Zał. 3 a. Taki układ spływu trwał do momentu przebudowy drogi w pasie działki nr geod. [...], polegającej na: poszerzeniu pasa jezdnego, budowie ścieżki rowerowej, chodnika i utwardzonych wjazdów na przyległe posesje, budowie kanalizacji deszczowej z wpustami oraz instalacji sanitarnej z przyłączami. W trakcie przebudowy zlikwidowane zostały istniejące rowy odpływowe z przepustami, które dotychczas odprowadzały wody napływowe z przyległych działek, w szczególności z naturalnie obniżonej działki nr geod. [...]. W wyniku tych działań nastąpiła blokada odpływu wód z działki o nr geod. [...], a w konsekwencji w narożu tej działki, koncentracja wód napływających z głównego kierunku wód zlewniowych tworzy okresowe podtopienia.
Zalewaniu ulega znaczna część terenu działki, w tym również studzienka przyłącza kanalizacji sanitarnej z nieszczelną pokrywą. Istniejący stan po przebudowie drogi biegły przedstawił na zał. 3, w części b opinii. Wobec czego stwierdzić trzeba, że na działce o nr geod. [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Spowodowane to zostało tym faktem, że w trakcie przebudowy drogi na działce nr geod. [...], likwidacji uległy przydrożne rowy odpływowe z przepustami, które odprowadzały wody z głównego spływu dolinowego skoncentrowane na działce nr geod. [...]. Wprawdzie wybudowana kanalizacja deszczowa w pasie drogowym usprawniła spływy wód z rejonu, lecz nie uwzględnia i nie odbiera wód z głównego naturalnego kierunku napływu, tj. z działki nr geod. [...], która jest okresowo zalewana. Zdaniem biegłego jest to skutek i konsekwencja działań inwestycyjnych na działce nr geod. [...]. Po przebudowie pas drogowy (jezdnia, ścieżka, chodnik) jest wywyższona w stosunku do przyległej części działki nr geod. [...] o ok. 20-30cm.
Wynika to z dokumentacji projektowo-wykonawczej oraz z rzędnych mapy inwentaryzacji powykonawczej. Natomiast blokada odpływu jest skutkiem niepełnych rozwiązań odwodnieniowych na działce drogowej nr [...]. Okresowe zalewy są niewątpliwie szkodą dla właściciela zagospodarowanej działki (utrudnienie komunikacji, zmienne stanu wód gruntowych negatywnie oddziaływują na nasadzenia roślinności, postępujące zabagnienie gruntu, możliwość wpływu wody zastoiskowej do przyłącza kanalizacji sanitarnej i dalej do oczyszczalni ścieków, konieczność pompowania).
Zdaniem więc organu, w oparciu o powyższą opinię stwierdzić trzeba, że mając na uwadze dotychczasowe warunki spływu wód opadowych należałoby wykonać na działce nr geod. [...] (pas drogowy), przykanalik z rur PVC200, L-ok. 11 mb z wlotem żelbetowym prefabrykowanym z włączeniem do istniejącej studni kanalizacji deszczowej Nr D47. Proponowane rozwiązanie zapewni odpływ skoncentrowanych na działce [...] wód zlewniowych z minimalnym nakładem techniczno-ekonomicznym stronie zobowiązanej, co jest zgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych w tym zakresie,
Organ odniósł się też do wszystkich zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W szczególności za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, albowiem zakaz określony w tym przepisie nie uniemożliwia wykonania obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją Wójta, na zarządcę drogi. Przepis ten zakazuje bowiem odprowadzania do rowów przydrożnych wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych, a nie obejmuje odprowadzania do rowu a następnie do istniejącej studni kanalizacji deszczowej wód opadowych i roztopowych.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Powiat B. – Powiatowy Zarząd Dróg w B., który zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 29 prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że PZD w B. spowodował zmianę stanu wody na gruncie w taki sposób, że wpłynęło to na grunty sąsiedzkie, mianowicie, że poprzez realizację inwestycji doszło do podniesienia pasa drogowego w stosunku do przyległej części działki nr [...], podczas gdy Inwestorem inwestycji drogowej była Gmina J. i to na Gminie ciążył obowiązek właściwego nadzoru inwestycji,
- - § 101 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,
- - naruszenie art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w niniejszym przepisie brak jest obowiązku ze strony zarządcy drogi do wprowadzenia wód opadowych pochodzących spoza pasa drogowego do kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu pasa drogowego,
- - naruszenie art. 234 prawa wodnego poprzez pominięcie, że w cytowanym przepisie brak jest obowiązku ze strony zarządcy drogi do wprowadzenia wód opadowych pochodzących spoza pasa drogowego do kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu pasa drogowego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, także wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem, iż inwestorem inwestycji drogowej była Gmina J. i to na gminie ciąży ewentualny obowiązek wykonania na działce nr geod. [...] (pas drogowy) przykanalika z rur PVC200, L-ok 11 mb z wlotem żelbetonowym prefabrykowanym z włączeniem do istniejącej studni kanalizacji deszczowej nr D47,
- - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia na opinii biegłego, bez wzięcia pod uwagę oraz odniesienia się do innych dowodów w sprawie,
- - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, między innymi organ II instancji nie wskazał dlaczego pominął pismo PZD z dnia [...].09.2019 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty i wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie naruszenie art. 29 prawa wodnego, gdyż organy nie ustaliły podmiotu, który prowadził inwestycję. Organy błędnie uznały, że to PZD w B. spowodowało zmianę stanu wody na gruncie w taki sposób, że wpłynęło to na grunty sąsiedzkie poprzez budowę ciągu pieszo rowerowego, że inwestycja spowodowała podniesienie pasa drogowego w stosunku do przyległej części działki nr [...]. Pominęły przy tym okoliczność, że inwestorem inwestycji drogowej była Gmina J. i to na Gminie ciążył obowiązek nadzoru inwestycji i wykonania właściwego odwodnienia drogi.
Dalej skarżący zarzucił, że organy naruszyły § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że rowy odwadniające drogę są urządzeniami do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego drogi, wzdłuż której są zlokalizowane. W związku z tym istniejące przed przebudową drogi rowy przydrożne służyły odwodnieniu pasa drogowego drogi powiatowej Nr 1484 B. Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
W PZD w B. brak jest korespondencji, która potwierdziłaby wydanie zezwolenia właścicielowi działki nr geod. [...], położonej w obrębie S., na wprowadzanie wód z ogrodzonej działki do urządzeń odwadniających pas drogowy. PZD w B. poinformował urząd Gminy J., że zgodnie z art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Gmina J., która była inwestorem przebudowy drogi powiatowej, otrzymała pozwolenie wodnoprawne na zmianę sposobu odwodnienia "pasa drogowego drogi powiatowej Nr 1484 B - decyzja Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...].03.2017r. Ponadto PZD w B. dodał, że opinia biegłego wykonana została bez uwzględnienia obowiązującego prawa, tj. przepisów prawa wodnego oraz ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem skarżącego, z wyroku NSA (sygn. akt SA/Bk 352/01) wynika, że regulacje ustawy o drogach publicznych mają szczególny charakter w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i w pierwszej kolejności należy stosować definicje z ustawy o drogach publicznych i wedle tych definicji dokonać klasyfikacji wykonanych robót. Tymczasem biegły w sprawie niniejszej nie zważając na pierwszeństwo przepisów ustawy o drogach publicznych zupełnie je zignorował, skupiając się na zapisach art. 234 ustawy Prawo wodne i wyciągnął błędne wnioski co do gospodarowania wodami pochodzącymi z pasa drogowego i gruntów przyległych. Zarząd Drogi i projektant nie mają obowiązku uwzględniać w obliczeniach hydrologicznych kanałów deszczowych odwadniających pas drogowy, wód spoza tegoż pasa. Funkcjonujące w tej sprawie pozwolenie wodnoprawne nie uwzględnia wód pochodzących spoza pasa drogowego. Te ilości wód nie są przewidziane w operacie wodnoprawnym i posiadający decyzję pozwolenie wodnoprawne nie powinien wnosić ustawowych opłat za odprowadzanie "obcych wód" ujętych w systemy kanalizacyjne, do wód.
W ocenie skarżącego naruszono też art. 20 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym brak jest obowiązku ze strony zarządcy drogi do wprowadzenia wód opadowych pochodzących spoza pasa drogowego do kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu pasa drogowego.
Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 234 prawa wodnego. Organy obu instancji nie zauważają, że w cytowanym przepisie brak jest obowiązku ze strony zarządcy drogi do wprowadzenia wód opadowych pochodzących spoza pasa drogowego do kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu pasa drogowego. Ze wskazanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że w kompetencjach zarządcy drogi nie leży budowa urządzeń melioracyjnych i odwadniania prywatnych nieruchomości. Odwadnianie nieruchomości należy do podmiotów odpowiedzialnych za meliorację.
Na koniec skarżący wskazał, że organy obu instancji naruszyły również przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. albowiem niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny, także wybiórczo rozpatrzono materiał dowodowy z pominięciem, iż inwestorem inwestycji drogowej była Gmina J. i to na gminie ciąży ewentualny obowiązek wykonania nakazanych robót. Naruszono też art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na opinii biegłego, bez wzięcia pod uwagę oraz odniesienia się do innych dowodów w sprawie, chociażby dokumentacji projektowej dot. zagospodarowania działki nr [...] i wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę, które powinno precyzować między innymi sposób zagospodarowania wód na działce nr [...], dokumentacji projektowej inwestycji drogowej, operatu wodnoprawnego i zezwolenia wodnoprawnego, obciążając negatywnymi konsekwencjami PZD w B. Doszło też do naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji – m.in. organ II instancji nie wskazał dlaczego pominął pismo PZD z dnia [...] września 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakazującą PZD w B. wykonanie na działce o nr geod. [...] (pas drogowy) obręb S. przykanalika z rur PVC200, L-ok. 11 mb z wlotem żelbetowym prefabrykowanym z włączeniem do instalacji kanalizacji deszczowej Nr D47, w terminie do [...] grudnia 2019 r., zgodnie z załącznikiem graficznym.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: P.w.).
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 234 ust. 1 – 3 P.w. oraz art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: u.d.p.), które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.
Z art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także (ust. 1 pkt 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi zaś, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Z kolei z ust. 3 wynika, ze jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Powyższe przepisy statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08).
W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że w stanie faktycznym sprawy, skoro mamy do czynienia z drogą powiatową, to nie można abstrahować od przepisu art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p., zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
Zdaniem Sądu oba organy, wbrew zarzutom skargi, wyjaśniły stan faktyczny w zakresie ustalenia faktu podniesienia terenu na działce nr [...] (pas drogowy) oraz zakopania rowu przydrożnego znajdującego się w tym pasie, do którego spływały wody z działki nr [...] (rysunek z k. 56 akt adm.) i w związku z tym spowodowania zalewania działki nr [...]. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także fakt, że roboty drogowe wykonane zostały nie przez skarżącego (PZD w B.) tylko przez Gminę J. na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu B. i Gminą J. w dniu [...] grudnia 2016 r. – k. 6 akt adm. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 2 P.w. to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W tym przypadku prawa właścicielskie przysługują skarżącemu, zaś Gmina J. pozostaje osobą trzecią w rozumieniu powyższego przepisu.
Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem stosunków wodnych, o których mowa w art. 234 P.w. Budowa czy też przebudowa drogi powodująca podniesienie terenu pasa drogowego i zmianę kierunku spływu wód z nieruchomości przylegających do pasa drogowego stanowi przypadek podlegający dyspozycji art. 234 P.w. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1187/14 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1260/15).
Natomiast niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie wiąże się zdaniem Sądu z inną kwestią. Oba organy przyjęły, zgodnie ze sporządzoną opinią biegłego rzeczoznawcy, że właściwym sposobem przywrócenia naruszonych stosunków wodnych będzie budowa przykanalika na działce nr [...] (pas drogowy) łączącego bezodpływowy rów znajdujący się w tym pasie drogowym, przylegający do działki nr [...], ze studnią kanalizacji deszczowej Nr D47 znajdującą się także w tym pasie drogowym. Z technicznego punktu widzenia nakazane rozwiązanie wydaje się być najprostsze i najwłaściwsze. Problem jednak w tym, że organy nie rozważyły, czy rozwiązanie to w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne, a ponadto czy nie wpłynie ono negatywnie na funkcjonującą kanalizację deszczową znajdującą się w pasie drogowym. Ze szkicu sporządzonego przez biegłego (k. 56 akt adm.) wynika bowiem niezbicie, że studnia deszczowa Nr D47 stanowi część kanalizacji deszczowej w pasie drogowym.
Jak wskazano już wyżej, z art. 39 ust. 1 pkt 9 P.w. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
W ocenie Sądu przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zakazane jest nie tylko "swobodne" odprowadzanie wód gospodarskich do przydrożnych rowów lub na jezdnię drogi, ale też w ogóle każde działanie związane z odprowadzaniem tych wód do pasa drogowego, które by mogło powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Takim zakazanym działaniem może też być nakazana budowa przykanalika do studni deszczowej Nr D47 stanowiącej część kanalizacji deszczowej w pasie drogowym. Kanalizacja deszczowa, jak wynika z rysunku – k. 56, przebiega nie tylko wzdłuż jezdni, ale także i w jej poprzek. Jak wynika natomiast z § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz..124), urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego powinny zapewniać sprawne odprowadzenie wody. Przepis ten w ust. 2 i 3 reguluje kwestię sposobu wyliczenia wymiaru tych urządzeń.
Jak więc z powyższego widać, o ile nawet można by dopuścić sytuację podłączenia spływu wód opadowych z działki nr [...] do kanalizacji deszczowej znajdującej się w przedmiotowym pasie drogowym, to należałoby wcześniej zbadać, czy działanie to nie wpłynęłoby na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym bardziej, że jak wykazał biegły w swojej opinii (rysunki z k. 57 i 56), główny kierunek naturalnego spływu wód z wielu działek koncentruje się na działce nr [...] i przez nią przebiega dalej w kierunku do planowanego podłączenia przykanalikiem z instalacją deszczową znajdującą się w pasie drogowym. W grę zatem wchodzi nie tylko odprowadzenie wody opadowej z działki nr [...], ale też ze znacznego obszaru, z którego wody spływają na tą działkę (patrz: koncentracja napływu wód na działce nr [...] – rys. z k. 56).
Nie zbadano więc, czy istniejąca kanalizacja deszczowa jest (jej wydolność) jest wystarczająca do odprowadzania tak dużej ilości wody. Organy zaś, a wcześniej także biegły, kwestii tej w ogóle nie rozważyły, a bez jej wyjaśnienia nie da się ocenić, czy przyjęte w decyzji rozwiązanie jest dopuszczalne.
Pamiętać też trzeba, że z opinii biegłego wcale nie wynika, że zaproponowane przez niego rozwiązanie jest rozwiązaniem jedynym. Stwierdził on jedynie, że byłoby to rozwiązanie najskuteczniejsze i najprostsze. Zauważenia jednak wymaga, że biegły w pkt 2 Uwag (k. 67 verte) stwierdził: po włączeniu przykanalika parametry przepustowe kanalizacji deszczowej przy opadach nawalnych mogą być niewystarczające – może to skutkować jedynie wydłużeniem okresu spływu, co uważam za mniejsze zło, gdyż przywróci właściwe warunki odpływu z działki skarżącego. Zdaniem Sądu powyższe rozważania dotyczą wyłącznie oceny skuteczności spływu wody z działki skarżących, a pomijają kwestię wpływu tego spływu na pas drogowy. Rzeczą powszechnie wiadomą jest, że nadmiar wody w kanalizacji deszczowej powoduje jej wybijanie na zewnątrz przez studzienki, a więc w tym przypadku woda wylewałaby się wprost na pas drogowy, w tym na jezdnię.
Jak by się to zatem miało do ograniczeń wynikających z art. 39 ust. 1 pkt 9 P.w., przede wszystkim bezpieczeństwa ruchu drogowego, tego nikt w tym przypadku nie tylko nie analizował, ale też i nie zbadał.
Ponadto zdaniem Sądu, organy nie rozważyły, czy przyjęte rozwiązanie jest dopuszczalne również ze względu na fakt, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W sytuacji zatem podłączenia przykanalikiem spływu wód z działki [...] gromadzącej, jak wyżej wykazano, także wody opadowe z innych rozległych terenów, z kanalizacją deszczową w pasie drogowym, skarżący (PZD w B.) ponosiłby koszty opłat za odprowadzanie tych wód. O ile zatem nie budzi wątpliwości, że koszt budowy urządzeń, o których mowa w art. 234 ust. 3 P.w. obciąża właściciela gruntu, który spowodował zmianę stosunków wodnych, o tyle rozważenia wymaga, czy w ramach obowiązku budowy tych urządzeń można nałożyć na tego właściciela dodatkowy obowiązek ponoszenia stałych opłat za odprowadzanie "cudzych" wód. Organy nie odniosły się do tej kwestii, mimo że została ona podniesiona w odwołaniu.
Reasumując. Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą wyjaśnić wskazane powyżej kwestie, gdyż od wyjaśnienia ich zależeć będzie, czy w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne jest ze względów faktycznych i prawnych, nakazanie wykonania przedmiotowego urządzenia (podłączenia do studni kanalizacji deszczowej w pasie drogowym). W sytuacji pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zajdzie potrzeba rozważenia kwestii ponoszenia opłat za odprowadzanie przez PZD w B. wód, które spłyną do pasa drogowego z działki nr [...], tzn. czy ma je ponosić PZD w B., Gmina J., czy też ma w tym partycypować również właściciel działki nr [...]. W sytuacji zaś negatywnej odpowiedzi na postawione pytania, organy zobowiązane będą poszukiwać innych rozwiązań zaistniałej sytuacji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 300 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.