Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził, że B. D. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu.
Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Starosta W. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym D., gmina S. stanowiącą działki nr [...] i [...] przejęte pod drogę publiczną – drogę powiatową. Wydzielone działki były częścią większych działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. i B. D. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, z tym że w dacie uzyskiwania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności (decyzję Starosty W. z [...] października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) M. D. już nie żył (zmarł [...] kwietnia 2015 r.). Nie zostały stwierdzone we właściwym trybie prawa do spadku po zmarłym, wobec czego przejmowane pod drogę działki miały częściowo nieuregulowany stan prawny. Z uwagi na tę okoliczność Starosta W., ustalając odszkodowanie, zobowiązał Zarząd Powiatu W. (aktualnego właściciela przejętych działek) do zapłaty połowy kwoty odszkodowania na rzecz B. D., a w stosunku do drugiej połowy wysokości odszkodowania - zobowiązał Zarząd do jej złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat.
Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej: specustawa drogowa oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n.
Decyzja Starosty została doręczona B. D. zwykłą drogą pocztową w dniu [...] sierpnia 2020 r., a pozostałe strony zawiadomiono o wydaniu decyzji przez obwieszczenie. Jako podstawę prawną obwieszczenia wskazano przepis art. 23 specustawy drogowej i art. 118a ust. 2 u.g.n. Obwieszczenie zostało zamieszczone na stronie BIP Starostwa Powiatowego w W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz zostało przesłane Burmistrzowi Miasta S. z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń od 28 sierpnia 2020 r. na okres 14 dni.
W dniu [...] września 2020 r. (data nadania) B. D. wniosła odwołanie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. Wojewoda P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została odwołującej doręczona [...] sierpnia 2020 r., a zatem czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upłynął [...] września 2020 r. Odwołanie zostało wniesione (nadane w urzędzie pocztowym) dzień później, było zatem spóźnione. Zdaniem Wojewody, strona nie wskazała okoliczności uprawdopodabniających brak winy w niedotrzymaniu terminu oraz nie wniosła o przywrócenie terminu.
Skargę na postanowienie Wojewody wniosła do sądu administracyjnego B. D., która wskazała, że według informacji ze Starostwa odwołanie złożyła w terminie, dlatego stanowiskiem Wojewody jest zaskoczona. Wskazała na swój podeszły wiek, postępującą demencję, okoliczności związane ze śmiercią bliskiej osoby i z koronawirusem. Wyjaśniła, że chciałaby uzyskać informację o powodach poszerzenia drogi kosztem jej działki, czego w istocie domagała się w trzecim już odwołaniu, ocenionym przez Wojewodę jako spóźnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W sprawie niniejszej odwołanie zostało wniesione od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Postępowanie o ustalenie odszkodowania toczyło się w trybie przepisów specustawy drogowej i przepisów u.g.n. Przejęcie pod drogę publiczną nastąpiło wobec nieruchomości o częściowo nieuregulowanym stanie prawnym. Jest to faktem bezspornym wobec nieustalenia w przepisanym prawem trybie praw do spadku po poprzednim współwłaścicielu nieruchomości i jednocześnie mężu skarżącej – M. D., który nie żył już w momencie wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. To spowodowało, że Starosta zdecydował o złożeniu do depozytu sądowego części odszkodowania przypadającej dla nieustalonych spadkobierców zmarłego właściciela. W tym zakresie Starosta zastosował przepisy art. 113 ust. 7, art. 118a ust. 3 i art. 133 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tymi regulacjami, nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym jest nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe (art. 113 ust. 7); odszkodowanie za wywłaszczenie takiej nieruchomości wpłaca się do depozytu sądowego (art. 118a ust. 3 i art. 133 pkt 2 u.g.n.).
Przepisy te zostały w sprawie zastosowane z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej, zgodnie z którymi do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5); w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Specustawa drogowa nie reguluje bowiem sposobu ustalania odszkodowania i wydawania decyzji w przypadku przejęcia z mocy prawa nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zastosowanie art. 113 ust. 7, art. 118a i art. 133 u.g.n. znajduje więc w takim przypadku uzasadnienie. Stanowisko dopuszczające taką możliwość zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2172/12 wskazując, że "na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą, oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
W sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. W zakresie nieuregulowanym w specustawie zastosowanie znajdą przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczeń, przykładowo art. 120 (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1245/12), czy art. 123 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że w trybie specustawy drogowej może być wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Dlatego też przejęcie w trybie specustawy drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny.
Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.g.n., do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej". W konsekwencji NSA wskazał również na możliwość w takiej sytuacji zastosowania art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 133 u.g.n. (orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że jeśli przepisy u.g.n. mają zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość o nieruregulowanym stanie prawnym, to należy przyjąć, że mają również zastosowanie dla trybu jej doręczania.
Jak wynika z akt, organ zastosował przepis art. 118a ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy nie zostały ustalone osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (a w konsekwencji, które są uprawnione do odszkodowania za nieruchomość), decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w przepisach art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (przez obwieszczenie). Z tym że organ stosując ten przepis, a więc zawiadamiając strony o wydaniu decyzji przez obwieszczenie, jednocześnie doręczył B. D. drogą pocztową decyzję o ustaleniu odszkodowania i liczył termin do wniesienia odwołania dla skarżącej od daty tego doręczenia.
Sąd zauważa, że jeśli organ zastosował przepis art. 49 K.p.a. w związku z art. 118a ust. 2 u.g.n., a więc powiadomił strony w drodze obwieszczenia, to czternastodniowy termin z art. 129 § 2 K.p.a. do wniesienia odwołania od decyzji, o której w ten sposób powiadomiono, powinien być w okolicznościach niniejszej liczony tak samo dla wszystkich stron postępowania, w tym dla B. D.. Po pierwsze dlatego, że nie da się wykluczyć, a nie wynika z akt by mogło być inaczej, że również i ona posiada przymiot spadkobiercy po zmarłym mężu, a więc że należy do kręgu spadkobierców. Zawiadomienie o decyzji przez obwieszczenie należy zatem uznać za kierowane również i do niej.
Należy także zauważyć, że w przepisach prawa rozróżnia się zawiadomienie o wydaniu decyzji przez doręczenie zwykłą drogą pocztową od indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji oraz zawiadomienia przez obwieszczenie, jednak możliwość zastosowania tego rozróżnienia w zależności od strony postępowania, do której kierowana jest decyzja, powinna wynikać z przepisów prawa. Jeśli chodzi o specustawę drogową, to takie rozróżnienie znajduje się w jej art. 11f ust. 3, zgodnie z którym doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje wnioskodawcy a pozostałe strony zostają zawiadomione o tym fakcie w drodze obwieszczeń, z tym że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, którego nieruchomości decyzja dotyczy wysyła się zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. II OPS 2/16: "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.
Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)".
Z powyższego, zdaniem sądu należy wywieść w sprawie niniejszej, że jeśli Starosta stosuje wynikający z konkretnego przepisu tryb zawiadomienia o wydaniu decyzji przez obwieszczenie (art. 118a ust. 2 u.g.n. w związku z art. 49 K.p.a.), to skutki zastosowania tego trybu dotyczą wszystkich stron postępowania, chyba że przepis stanowiłby inaczej a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.
W tych okolicznościach liczenie dla skarżącej terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia jej drogą pocztową decyzji pierwszoinstancyjnej było nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 49 § 2 zdanie drugie K.p.a., zawiadomienie przez obwieszczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Skoro z akt wynika, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty nastąpiło [...] sierpnia 2020 r., to czternastodniowy termin uznania go za doręczone upływał najwcześniej [...] września 2020 r. (w aktach nie ma informacji o zamieszczeniu obwieszczenia przez Burmistrza S.), a czternastodniowy termin na wniesienie odwołania biegł najwcześniej od 12 września 2020 r. i kończył się również najwcześniej [...] września 2020 r. (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 792/18 dotyczący sposobu liczenia terminu na podstawie art. 49 K.p.a.).
W tych okolicznościach odwołanie złożone [...] września 2020 r. było odwołaniem złożonym w terminie i podlegającym rozpoznaniu. Bez znaczenia pozostają więc okoliczności związane z tym, czy strona w odwołaniu zawnioskowała o przywrócenie terminu ewentualnie czy wskazała okoliczności uzasadniające jego przywrócenie.
W konsekwencji niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna odwołanie B. D., bowiem wydanie postanowienie stwierdzające jego wniesienie z uchybieniem terminu nastąpiło z naruszeniem art. 134 K.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Skarga dotyczy bowiem postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.