Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu 29.07.2010r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., w którym autor wniosku powołując się na swoje kompetencje wynikające z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20.07.1991r o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 44, poz. 287) oraz na treść art. 156 par. 1 pkt 2 kpa wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...].06.2009r. znak [...] udzielającej Spółce z o.o. Z. "E. – S." w S. pozwolenia na wytwarzanie, zbieranie i odzysk odpadów na terenie eksploatowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K., gmina S. Zdaniem wnioskodawcy brak doprecyzowania w decyzji miejsca, sposobu i rodzaju przeznaczonych do magazynowania odpadów, spowodował naruszenia przepisów w zakresie:
- - prawidłowego postępowania z odpadami na kwaterze do składowania
- - umieszczania odpadów w miejscu do tego nie dostosowanym tj. ni wyposażonym w niezbędne instalacje zabezpieczające przed negatywnym wpływom n środowisko
- - niewywiązania się z obowiązku ustalenia pochodzenia odpadów, procesów ich wytwarzania oraz jakości przed przyjęciem na składowisko
- - braku możliwości sprawowania kontroli nad ilością i rodzajem deponowanych na kwaterze odpadów
- - nieuiszczenia opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w zakresie składowania odpadów
Decyzją z dnia [...].09.2010r. skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznający sprawę po raz pierwszy orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że naruszenia przepisów mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, muszą mieć charakter rażący a rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, niewątpliwe i bezsporne. W decyzji Starosty S. wskazany został teren składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K. gmina S. Nie można zatem skutecznie zarzucić, iż zaskarżona decyzja nie określa miejsca magazynowania odpadów, a tym samym w sposób rażący narusza art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach.
W ocenie kolegium także ujęte w decyzji określenie miejsca, sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów nawiązujące do zasad wynikających z art. 63 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa albowiem w decyzji znalazł się zapis o akceptacji sposobu postępowania z odpadami (wytwarzanymi, zbieranymi i poddawanymi odzyskowi) określonego we wniosku a ten w załączniku numer 2 precyzuje sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność prowadzenia przez spółkę działalności w sposób niezgodny z przepisami, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na działalność.
Na skutek wniosku P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. opisanej wnioskiem, stała się raz jeszcze przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które w dniu [...].12.2010 roku w składzie nie do końca zmienionym w stosunku do składu orzekającego po raz pierwszy, orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...].09.2010r. i stwierdzeniu, że decyzja Starosty S. z dnia [...].06.2009r. o udzieleniu Spółce z o.o. Z. "E.-S." w S. pozwolenia na wytwarzanie, zbieranie i odzysk odpadów na terenie eksploatowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K., gmina S., wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 7 i 77 par. 1 kpa, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach oraz art. 188 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach, lecz z uwagi na to, że jej istnienie w obrocie prawnym wywołało nieodwracalne skutki prawne zachodzą przeszkody do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 par. 2 kpa.
W sentencji decyzji kolegium określiło, na czym nieodwracalne skutki prawne decyzji starosty polegają. W obszernym uzasadnieniu decyzji kolegium przeprowadziło analizę zagadnień związanych z przebiegiem postępowania prowadzonego przez starostę i wyłuszczyło, w czym upatruje rażącego charakteru naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 188 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach. Dostrzegając rażące naruszenie wymienionych wyżej przepisów, kolegium zgodziło się jednak ze stanowiskiem przedsiębiorcy, że z faktu funkcjonowania instalacji, której pozwolenie starosty dotyczy, wynikły nie tylko skutki faktyczne. Nieodwracalne przekształcenie substancji odpadów zebranych i wytworzonych w ramach tej działalności rodzi również nieodwracalne skutki prawne. Orzeczenie nieważności przedmiotowej decyzji oznaczałoby, że spółka powinna być traktowana jako nieposiadająca uprawnienia do przejmowania odpadów od osób, które je wytworzyły.
Oznaczałoby to równocześnie, że podmioty, które przekazały swoje odpady spółce należałoby traktować jako nadal odpowiedzialne za dalsze czynności z wytworzonymi lub posiadanymi odpadami, za zobowiązane do przekazania ich przedsiębiorcom uprawnionym do zbierania, odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów, czy też podejmowania działań, do których zobowiązują je przepisy art. 5, 7, 9, 17 i 26 ustawy. Obowiązków takich podmioty te nie będą w stanie uczynić, gdyż wytworzone przez nie odpady w tej części, w jakiej zostały poddane dalszym procesom (odzysku i unieszkodliwiania) nie istnieją.
W związku z tym nie będzie możliwe wyegzekwowanie ciążących na nich obowiązków. Obowiązki te są bowiem niewykonalne. Powyższe jak wywiodło kolegium oznacza, że będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenie, wywołało nieodwracalne skutki prawne, co czyni niemożliwym stwierdzenie jego nieważności stosownie do brzmienia art. 156 par. 2 kpa.
W skardze na tę decyzję P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zarzucił decyzji ostatecznej decyzji SKO w B. naruszenie:
- - art. 156 par. 2 kpa w związku z art. 158 par. 2 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie znajduje zastosowania w sprawie art. 156 par. 2 kpa
- - art. 7, 77 par. 1 kpa oraz 89 0 kpa poprzez zbyt dowolną ocenę dowodów, nierozpoznanie istoty sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz błędne wnioski i błędne przyjęcia, że decyzja starosty wywołała nieodwracalne skutki prawne
Nadto skarżący zarzucił decyzji niezastosowanie art. 8 i 12 kpa poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z powodu dostrzeżenia przez sąd z urzędu naruszenia przepisów postępowania stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed składem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrującym sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Wynikający z art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, każdorazowo obliguje sąd do pełnej oceny skarżonej decyzji i pełnej kontroli prawidłowości postępowania, w którym decyzję podjęto, Podkreślić przy tym należy, że po zwróceniu przez sąd na rozprawie uwagi na dostrzeżone z urzędu naruszenie procedury, zarówno pełnomocnicy strony skarżącej, jak i uczestnika postępowania oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł., który zgłosił udział w postępowaniu sądowym, jednomyślnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naruszonym przepisem proceduralnym dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest przepis art. 27 par. 1 "a" kpa, który stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawę z dnia 24.09.2009r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2009r. Nr 195, poz. 1501) i zaczął obowiązywać z dniem 8.12.2009r. Wprowadzenie cytowanej regulacji było wykonaniem obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.12.2008r. sygn. P 57/07 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 24 par. 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 par. 1 i art. 127 par. 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Bezwzględny nakaz wyłączenia z udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tego członka samorządowego kolegium odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji, obowiązywał w okresie kontrolowanego postępowania administracyjnego, wszczętego żądaniem z dnia z 29.07.2010r. Mimo opisanego wyżej nakazu, w kontrolowanym przez sąd postępowaniu, zarówno w składzie kolegium rozpatrującym żądanie po raz pierwszy (w pierwszej instancji), jak i w składzie kolegium rozpatrującym sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, uczestniczył ten sam członek – pani K. K. Taki stan sprzeczny był z treścią art. 27 par. 1 "a" kpa. Opisane wyżej naruszenie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego stanowi ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego opisaną art. 145 par. 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja ostateczna została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa.
Dostrzeżenie zaś przez sąd administracyjny naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jest przesłanką do uchylenia decyzji bez badania, czy to naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (vide: treść art. 145 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W konsekwencji opisanego wyżej naruszenia przez SKO w B. przepisu art. 27 par. 1 "a" kpa, musiało zatem dojść do uchylenia decyzji kolegium wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Charakter dostrzeżonego naruszenia procedury, nie pozwala sądowi administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do treści decyzji i zarzutów skargi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być bowiem rozpoznany przez właściwy skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, któremu sąd nie może przedwcześnie "narzucić" sposobu rozstrzygnięcia, gdyż stanowiłoby to pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w związku z wejściem w życie od dnia 11.04.2011r. ustawy z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r, Nr 6, poz.
- 18) i zmianie brzmienia art. 24 par. 1 pkt 5 kpa, kolegium winno rozważyć zmianę całego składu orzekającego.
Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sadowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).