Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zabudowy usługowej, której przedmiotem jest budowa budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, utwardzeniem terenu (dojścia, dojazdy, plac manewrowy, zewnętrzne stanowisko diagnostyczne) i zielenią urządzoną, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości K. (obręb ewid. nr 21 K.), gmina S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu od tej decyzji.
W dniu 22 grudnia 2022 r. do sądu administracyjnego wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w S. od tej decyzji. W podstawie prawnej wskazano art. 3 § 2 pkt 1, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.). W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1588 ze zm.). Wskazując na te naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej wydajnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która w art. 9, zmieniającym ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt 7 - dziale III, po rozdziale 3 dodała rozdział 3a, zawierający przepisy od art. 64a do art. 64e o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie do art. 3, dotyczącego kognicji sądów administracyjnych, dodano § 2a zgodnie z którym sądy te orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Jak stanowi art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprzeciw od decyzji jest pismem procesowym kwalifikowanym, a zatem pismem mającym szczególne znaczenie. Dlatego osnowa zawartych w nim wniosków i oświadczeń jest w sposób szczególny określona przez ustawę. Zgodnie z art. 64b § 2 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
W sprawie niniejszej bezspornym jest, że zaskarżona przez Prokuratora decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżając tę decyzję do sądu administracyjnego Prokurator wniósł pismo procesowe zatytułowane "Skarga". Sąd, mając na uwadze, że nie tytuł pisma ale jego treść determinuje jego charakter odniósł się do treści tego pisma. W ocenie sądu, treść pisma wskazuje że Prokurator w sprawie niniejszej wniósł "klasyczną" skargę a nie kwalifikowane pismo procesowe jakim jest sprzeciw. W petitum pisma wskazano podstawy prawne wniesienia skargi. W zarzutach, co prawda użyto sformułowania, że zarzuca się "istotne naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia" ale już nie wskazano konkretnych przepisów postępowania w powiązaniu z art. 138 § 2 K.p.a. tylko przepisy prawa materialnego. Żądanie uchylenia decyzji oparto na treści regulacji dotyczącej też skargi a nie sprzeciwu.
Odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze oznacza, że sąd nie jest związany zarzutami sprzeciwu. Nie może to jednak oznaczać, że sąd zamiast sprzeciwu ma rozpoznać skargę, która nie jest środkiem zaskarżenia od takiej decyzji.
Wobec powyższego skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 3 pkt 6 w zw. z art. 64a P.p.s.a.
Sąd zaznacza, że nawet gdyby przyjąć, że wniesiony środek zaskarżenia jest sprzeciwem, to sąd stoi na stanowisku, że Prokurator nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Stanowisko to wynika przede wszystkim z literalnego brzmienia art. 8 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy - Prawo o prokuraturze. Przepis art. 5 stanowi, że prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.
W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z powyższego wynika, że jeżeli Prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym to nie może wnieść sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wydanej w takim postępowaniu. W przepisie tym zostały wymienione enumeratywnie przysługujące Prokuratorowi środki zaskarżenia wśród których nie ma sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.
Takie rozumienie tej regulacji jest zbieżne z istotną sprzeciwu, który miał zmniejszyć ilość decyzji kasacyjnych między innymi poprzez przyspieszenie rozpoznawania takich spraw. W tym celu wprowadzono odrębności w postaci skrócenia czasu na dokonanie poszczególnych czynności procesowych między innymi skrócono do 14 dni termin na złożenie sprzeciwu, liczony od dnia doręczenia decyzji skarżącemu (art. 64c § 1); skrócono do 14 dni termin na skorzystanie przez organ z możliwości autokontroli (art. 64c § 5); wprowadzono możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu bezpośrednio do sądu, tj. bez pośrednictwa organu (art. 64c § 3); umożliwiono rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 7); wprowadzono możliwość rozpoznania przez sąd sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym; wyznaczono sądowi 30-dniowy termin na rozpoznanie sprzeciwu; ograniczono zakres rozpoznania sprawy przez sąd do oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e); wyeliminowano możliwość zaskarżenia wyroku uwzględniającego sprzeciw i uchylającego decyzję (art. 151a § 3 P.p.s.a.). W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana 8 września 2022 r. Skarga Prokuratora wpłynęła do sądu 22 grudnia 2022 r. a więc właściwie już po upływie wszystkich ww. terminów.
Jak już wskazano powyżej zasadniczym celem wprowadzenia sprzeciwu było ograniczenie zjawiska nadużywania przez organy odwoławcze kompetencji kasacyjnych w administracyjnym toku instancji. Zdaniem sądu wprowadzone odrębności w postaci skrócenia czasu na dokonanie poszczególnych czynności procesowych niewątpliwie przyczynią się do tego, że wyrok w sprawie ze sprzeciwu od decyzji zapadnie szybciej niż w normalnym trybie skargowym. Niemniej jednak sąd podziela podnoszone w doktrynie wątpliwości czy szybsze rozpoznanie sprawy ze sprzeciwu od decyzji jest odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu wprowadzonego rozwiązania, tj. szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez zmniejszenie liczby decyzji kasacyjnych. W literaturze wskazuje się, że instrumentem, który mógłby przynieść pożądany efekt, jest przyznanie legitymacji skargowej w takich sprawach organowi pierwszej instancji.
Obecnie organy te pozostają bezsilne wobec nadużywania decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Póki co ugruntowane jest jednak stanowisko sądów administracyjnych, które legitymacji takiej organom pierwszej instancji nie przyznają. Z taką sytuacją mamy prawdopodobnie w sprawie niniejszej. Jest to bowiem druga decyzja kasacyjna w sprawie a organ pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do jej zaskarżenia. Stąd skarga wywiedziona przez Prokuratora. Zdaniem sądu legitymacji takiej nie ma także Prokurator, gdyż do chwili obecnej przepisy P.p.s.a. nie wprowadziły w tym zakresie zmiany, przyznającej Prokuratorowi takie uprawnienie. Wydaje się, że dostrzega to sam prokurator, który od decyzji kasacyjnej, w której zwarto prawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia złożył do sądu administracyjnego skargę. Wywiedziona zaś skarga od decyzji kasacyjnej jest niedopuszczalnym środkiem zaskarżenia. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie ma instrumentów prawnych do kwestionowania wadliwej jego zdaniem decyzji kasacyjnej.