Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 915/22

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z [...] czerwca 2022 r. Z. Ż. wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego silosowego z suszarnią, czyszczalnią, wiatą kosza przyjęć oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną potrzebną dla właściwego funkcjonowania obiektu realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości J., gm. S. Wójt Gminy S. pismem z [...] czerwca 2022 r. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Zarządu Zlewni w Białymstoku z prośbą o informację, czy na ww. działce występują urządzenia melioracji wodnych.

Następnie, pismem z [...] lipca 2022 r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek Z. Ż. postępowania w przedmiotowej sprawie oraz zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń (z prawa tego nie skorzystała żadna ze stron postępowania).

W dniu [...] lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w którym wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości występują urządzenia melioracji wodnych (drenowanie) oraz mogą występować urządzenia wodne niebędące urządzeniami melioracyjnymi.

Wójt Gminy S. pismem z [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, tj. o określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej.

Wnioskodawca w piśmie z [...] lipca 2022 r. wyjaśnił, że wniosek przewiduje zabudowę magazynową do przechowywania ziarna zbóż, rzepaku, kukurydzy, wyposażoną w urządzenia do pielęgnacji ziarna, takie jak czyszczalnia i suszarnia. Transport ziarna odbywać się będzie za pomocą przenośników pionowych kubełkowych i poziomych zgarniakowych. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej oraz projektowane i istniejące ciągi komunikacyjne zlokalizowane na działce [...] przewidzianej pod planowaną inwestycję. Uwzględnia się – między innymi - miejsca postojowe dla pojazdów oczekujących na rozładunek, zapewnienie dojazdu służbom ratunkowym. Przewiduje się budowę magazynu gazu LPG dla potrzeb zasilania suszarni do zboża oraz instalację podziemnego szczelnego zbiornika przeciwpożarowego. W skład projektowanej na działce nr [...] inwestycji wchodzą następujące obiekty i urządzenia: (1) silosy magazynowe do zboża - 5 szt. (pojemność pojedynczego silosu do 1500 m3, średnica silosu do 10,8 m, wysokość całkowita do 22 m); (2) silosy buforowe - 2 szt. (pojemność pojedynczego silosu do 280 m3, średnica silosu do 5,40 m, wysokość całkowita do 18 m); (3) suszarnia do zbóż i kukurydzy - wysokość całkowita do 18 m; (4) wiata nad koszem przyjęciowym - wys. wiaty do 12 m, powierzchnia zabudowy do 150 m2; (5) czyszczalnia do zbóż z obiektem do gromadzenia pozostałości po czyszczeniu ziarna - wys. obiektu do 12 m, powierzchnia zabudowy do 50 m2; (6) urządzenia transportu pionowego i poziomego ziarna - wysokość urządzeń do 25 m; (7) magazyn gazu płynnego - podziemny o pojemności poniżej 20.000 litrów (3 zbiorniki podziemne o poj. 6.400 litrów każdy); (8) Utwardzenie i ogrodzenie terenu; (9) infrastruktura techniczna i technologiczna niezbędna do prawidłowego funkcjonowania obiektu; (10) sterownia o pow. zabudowy do 25 m; (11) podziemny szczelny zbiornik ppoż. - pojemność ok. 100 m3; (12) sonda próbobiorcza do pobierania prób ziarna do analizy; (13) studnie technologiczne dla instalacji urządzeń transportu ziarna; (14) niezbędne utwardzenie terenu.

Wnioskodawca wskazał również, że kąt nachylenia połaci dachowych wyniesie od 0° do 25° dla silosów i pozostałych budynków, zaś układ połaci dachowych będzie jednospadowy dla wiaty kosza przyjęciowego i pomieszczenia szafy sterowniczej, a stożkowy dla silosów magazynowych i buforowych.

Wójt Gminy S. pismem z [...] lipca 2022 r., po opracowaniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekazał projekt do uzgodnienia z organami właściwymi.

W dniu [...] lipca 2022 r. do Wójta Gminy S. wpłynęło postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Wysokiem Mazowieckiem pozytywnie uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji na następujących warunkach: (1) nieprzekraczalna linia zabudowy - 8,00 m od granicy drogi pow. Nr 2060B J. – P. - dr. woj. 671 (dz. nr [...]); (2) obsługa w zakresie komunikacji - istniejącym zjazdem z dr. pow. Nr 2053B (dz. nr [...]), w przypadku jego przebudowy - inwestor winien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Pozostałe organy uzgadniające milcząco zaakceptowały projekt decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. Z prawa tego nie skorzystała żadna ze stron postępowania.

W dniu [...] września 2022 r. Wójt Gminy S. decyzją znak: [...] ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego silosowego z suszarnią, czyszczalnią, wiatą kosza przyjęć oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną potrzebną dla właściwego funkcjonowania obiektu realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie J., gm. S. W uzasadnieniu wskazał, że z przeprowadzonej analizy obszaru wyznaczonego wokół terenu inwestycji wynika, że wnioskowana inwestycja nie będzie kolidowała z rodzajem zabudowy i zagospodarowania terenu; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych; istnieją wystarczające warunki techniczne do realizacji inwestycji; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadmienił, że badanie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" zostało wyłączone ze względu na powierzchnię gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przewyższającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. oraz P. R. podnieśli zarzuty naruszenia:

1. - art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zamierzona inwestycja zostanie zrealizowana jako zabudowa zagrodowa związana z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. i w następstwie tego nieuprawnione zastosowanie wyłączenia przewidzianego w tym przepisie, gdy w rzeczywistości inwestycja ta nie spełnia warunków uprawniających do takiego wyłączenia,
2. - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zamierzona inwestycja - niepodlegająca odstępstwu przewidzianemu w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. będzie kontynuowała funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, występujące na działkach sąsiednich, w tym w szczególności na działkach o nr geod. [...], [...] i [...], gdy w rzeczywistości wymogów tych nie będzie spełniała,
3. - § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zignorowanie skorelowania wysokości nowej zabudowy z wysokością zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich,
4. - § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie przez zaniechanie nałożenia obowiązku odizolowania zamierzonej inwestycji od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej,
5. - § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przez zdefiniowanie w zaskarżonej decyzji jej przedmiotu jako "budowa magazynu zbożowego silosowego z suszarnią czyszczalnią, wiatą kosza przyjęć oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną potrzebną dla właściwego funkcjonowania obiektu realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej, na działce o numerze ewidencji gruntów [...] J., gmina S., gdy wskazany przepis nie przewiduje (nie dopuszcza) użycia takiego określenia,
6. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu wielu dowodów i okoliczności wskazujących, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową i nie będzie kontynuacją funkcji sąsiadującej z nią zabudowy zagrodowej, lecz stanowiła będzie komercyjne przedsięwzięcie usługowo-przemysłowe.

W związku z powyższym odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodu z zażądanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży od Wójta Gminy S. informacji, czy i jakiej powierzchni grunty, ze wskazaniem ich charakteru oraz numerów geodezyjnych działek, posiada na terenie gminy S. T. Ż. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T. T. Ż. z siedzibą w J., gmina S. na okoliczność wykazania czyją własnością jest działka o numerze geodezyjnym [...], obręb J., gmina S. i czy pozostaje ona w związku funkcjonalnym z zabudową zagrodową gospodarstwa rolnego wnioskodawcy Z. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, z jakim wnioskiem wystąpił Z. Ż. i wyjaśniło, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Uzyskanie takiej decyzji nie jest równoznaczne z pozwoleniem na budowę planowanej inwestycji. Punktując przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wskazało, że niespełnienie jednej z nich czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym.

Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Następnie organ wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "zabudowa zagrodowa" i wskazał, że za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy w ocenie organu rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.

Kolegium wskazało, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że inwestycja polega na budowie magazynu zbożowego silosowego z suszarnią, czyszczalnią, wiatą kosza przyjęć oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną potrzebną dla właściwego funkcjonowania obiektu (w ramach zabudowy zagrodowej) na działce nr [...] J., gm. S., na której zlokalizowane są budynki (budynek socjalno-biurowy, hala do magazynowania płodów rolnych) powiązane ze sobą funkcjonalnie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika również, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (ok 51,20 ha) jest powierzchnią znacznie większą niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie S. (7,90 ha). Mając zatem na uwadze treść art. 61 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, Kolegium stwierdziło że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, za niezasadny uznając zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto Kolegium stwierdziło, że teren działki wnioskowanej do zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej (istniejący zjazd z drogi powiatowej - działka nr [...]), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego - wnioskowane wykorzystanie istniejącego zasilania w energię elektryczną. Teren wnioskowany do zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz zachowane zostały warunki wynikające z przepisów odrębnych, a zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie przez zaniechanie nałożenia obowiązku odizolowania zamierzonej inwestycji od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej, Kolegium wyjaśniło natomiast, że ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Powołując § 2 ww. rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że stosowanie przepisów rozporządzenia dopuszczalne jest na etapie sporządzania projektu budowlanego i ubiegania się o pozwolenie na budowę, a zatem za niezasadny uznało zarzut naruszenia § 12 ww. rozporządzenia. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom odwołania, nie dopatrzyło się sprzeczności pomiędzy sentencją przedmiotowej decyzji, a nazewnictwem uregulowanym w powyższym rozporządzeniu.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną wnieśli M. S. oraz P.R. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:

1. - art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zamierzona inwestycja (nowa zabudowa) zostanie zrealizowana jako zabudowa zagrodowa związana z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. i w następstwie tego nieuprawnione zastosowanie wyłączenia przewidzianego w tym przepisie, gdy w rzeczywistości inwestycja ta nie spełnia warunków uprawniających do takiego wyłączenia,
2. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu wielu dowodów i okoliczności wskazujących, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową i nie będzie kontynuacją funkcji sąsiadującej z nią zabudowy zagrodowej, lecz stanowiła będzie komercyjne przedsięwzięcie usługowo-przemysłowe.

Uzasadniając skargę skarżący stwierdzili, że Z. Ż. pismem z [...] czerwca 2022 r. postulował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] stanowiącej własność jego brata T. Ż, prowadzącego od [...] marca 2005 r. działalność gospodarczą pod firmą T. T. Ż. z siedzibą w J., której przedmiotem jest między innymi: sprzedaż hurtowa zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt (kod PKD 46.21.Z) oraz działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną (kod PKD 01.61.Z). Wcześniej, w 2021 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy na tą samą działkę i analogicznym, lecz o większym zakresie i mocy przerobowej, przedmiocie inwestycji złożył T. Ż. Uzyskał decyzję Wójta gminy S. o warunkach zabudowy sygnowaną [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lutego 2022 r. znak sprawy [...].

W jego następstwie T. Ż. cofnął wniosek i postępowanie [...] marca 2022 r. zostało umorzone. W ocenie skarżących, logika i doświadczenie życiowe nakazują przyjąć, że wniosek Z. Ż. faktycznie złożony został w celu pozytywnego załatwienia zamierzeń jego brata T. Chodziło o to, aby wykorzystać wyłączenie wskazane w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do bezprawnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla komercyjnej inwestycji o charakterze produkcyjnym, która nie będzie zabudową zagrodową i nie będzie związana z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy.

Skarżący, cytując fragmenty skarżonej decyzji oraz powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzili, że niezależnie od przewyższającej średnią w gminie wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ustalenie, czy zamierzona inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i czy zabudowa ta związana jest z gospodarstwem rolnym. Na oba tak postawione pytania odpowiedź jest – w ocenie skarżących - negatywna. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący omówili poszczególne punkty wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i stwierdzili, że Z. Ż. jest właścicielem trzech działek o charakterze zagrodowym (siedliskowym) w obrębie wsi J. o numerach geodezyjnych [...],[...] i [...] oraz innych działek w tej wsi, na których mógłby zrealizować zamierzoną inwestycję w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania i poza obszarem zabudowanym.

W ich ocenie nie zachodzi więc potrzeba jej lokalizowania na obcej posesji w ciągu zabudowy wiejskiej (także mieszkalnej) i stwarzania sąsiadom uciążliwych warunków życia emisjami zapylenia, spalin, hałasu itp. Już sam zamiar budowy oraz montażu wysokowydajnych, kosztownych urządzeń specjalistycznych z infrastrukturą na cudzej nieruchomości, zamiast na własnej, jest absurdalny i nie sposób przyjąć, że spełnia wymóg związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy.

Skarżący wskazali następnie, że parametry przedmiotowej inwestycji jednoznacznie wskazują na jej profesjonalne usługowo-przemysłowe przeznaczenie i wykorzystywanie na dużą skalę. Według danych zawartych w zaskarżonej decyzji silosy magazynowe mają łączną pojemność 7.500 m3 (5 x 1.500 m3 = 7.500 m3), zaś silosy buforowe 560 m3 (2 x 280 m3 = 560 m3), łącznie 8.060 m3. Przyjmując średni wskaźnik objętości jednej tony ziarna pszenicy i żyta na 1,33 m3 uzyskujemy pojemność silosów wynoszącą 6.060,15 ton ziarna. W myśl szacunków GUS z [...] lipca 2022 r. wielkość plonów w 2022 r. wyniosła: (-) zboża podstawowe z mieszankami zbożowymi 4,42 t/ha, (-) zboża ozime z ozimymi mieszankami zbożowymi 4,80 t/ha, (-) zboża jare z jarymi mieszankami zbożowymi 3,60 t/ha. Przyjmując najwyższą z podanych wielkości tj. 4,80 t/ha, pojemność silosów wystarczyłaby do przechowania produkcji zbożowej z 1.262,53 ha (tysiąca dwustu sześćdziesięciu dwóch hektarów; 6.060,15 ton: 4,80 t/ha = 1.262,53 ha), tj. areału ponad dwudziestoczterokrotnie przewyższającego powierzchnię gruntów rolnych stanowiących własność wnioskodawcy.

Deklarowana przez wnioskodawcę moc przyłączeniowa to 250 kW, a oświadczenie P. S.A. Oddział B. z [...] kwietnia 2022 r. wskazuje 200 kW. Tak duża moc potwierdza zamiar ciągłej eksploatacji wszystkich zainstalowanych urządzeń przy maksymalnym obciążeniu, co w powiązaniu wielkością gospodarstwa rolnego Z. Ż. jednoznacznie dowodzi, zdaniem skarżących, przemysłowo-usługowego charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Konkludując skarżący stwierdzili, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego, bezprawnie uznając, że skoro wniosek złożył rolnik posiadający gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., to niejako automatycznie zamierzona inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej.

W ocenie skarżących nie sposób natomiast przyjąć, że komercyjny, wysokowydajny zakład suszenia i składowania ziarna stanowi typową zabudowę zagrodową na terenie wsi J. i/lub szerzej gminy S.. Podnosząc powyższe zarzuty i argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Pismem z [...] stycznia 2023 r. Z. Ż. wywiódł odpowiedź na zarzuty skargi wskazując między innymi, że jest rolnikiem a jego obecny wniosek obejmuje zabudowę zagrodową, co do której nie ma potrzeby badania dobrego sąsiedztwa w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo wyjaśnił, że nie jest konieczne, aby posiadaczowi gospodarstwa przysługiwało prawo własności. W ocenie uczestnika postępowania, wbrew twierdzeniom skargi, nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, zaś podnoszone przez skarżących próby oceny opłacalności, czy samej potrzeby lokalizacji konkretnej inwestycji w danym miejscu — mają w jego ocenie charakter pozaprawny i nie mogą podlegać badaniu przez organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Z. Ż. stwierdził, że również kwestie ewentualnych uciążliwości związanych z wnioskowaną inwestycją względem działek sąsiednich nie znajdują uzasadnienia i podkreślił, że tereny graniczące z planowaną inwestycją to w przeważającej części tereny rolne wraz z istniejącą zabudową zagrodową.

Co więcej, na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwie przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji nastąpi zwiększenie immisji w postaci uciążliwych zapachów, zapyleń czy hałasów, gdyż wszystko zależy od konkretnych rozwiązań jakie przyjęte zostaną w projekcie budowlanym. Końcowo uczestnik wyjaśnił, iż podane przez skarżących dane GUS dot. plonów na 2022 r., są wyłącznie szacunkowe, co oznacza, że dane takie mogą ulec zmianie i trudno uzależniać od nich wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego, zaś deklarowana moc przyłączeniowa wynosząca 250 kW nie świadczy automatycznie o przemysłowo — usługowym charakterze zamierzenia inwestycyjnego, ale jest do niego adekwatna i zapewni bezpieczne i bezawaryjne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Argumentując jak powyżej, Z. Ż. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a podniesione przez skarżących zarzuty wobec decyzji są nietrafne.

Podkreślić należy, iż przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, przy czym tytułem prawnym do władania nieruchomością na cele budowlane należy się wykazać dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczególną urzędową informację o tym, jak obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem (zwanego zasadą dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe wynika wprost z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, iż spełnione zostały warunki do wyłączenia wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa przy realizacji inwestycji zaplanowanej w ramach zabudowy zagrodowej z uwagi na większą od średniej w gminie powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestora. Z dołączonej do akt administracyjnych decyzji Wójta Gminy S. z [...]02.2022r.w sprawie łącznego zobowiązania podatkowego Z. Ż. wynika, że jest on podatnikiem podatku rolnego od 51,2651 ha użytków rolnych a według oświadczenia pełnomocnika wnioskodawcy oprócz gruntu objętego decyzją podatkową wnioskodawca dzierżawi jeszcze 180 ha gruntów rolnych.

Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak trafnie zaakcentował NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1185/15 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) dominuje pogląd, ze pojęcia tego nie należy wykładać w oparciu o definicje zamieszczone w innych aktach prawnych, takich jak par. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015r. poz.1422), który przez zabudowę zagrodową rozumie zarówno budynki mieszkalne jak i gospodarcze lub inwentarskie gospodarstw rolnych. Każda definicja legalna ma bowiem określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa.

Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono, w systemie wszystkich aktów normatywnych. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa nie formułuje się definicji ustających znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: wyroki NSA z 23 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3066/13 i z dnia 23 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 118/06, publikowane w CBOSA). Z tych przyczyn definicji "zabudowy zagrodowej" z Rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, nie można przenosić na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również słownikowe pojęcie "zabudowy zagrodowej" definiujące ją jako "budynki znajdujące się na określonym terenie" a "zagrodę " jako "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (vide: Nowy Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2002, str. 1211, 1220) jako anachroniczne i nieprzystające do realiów prowadzenia gospodarstwa rolnego w XXI wieku, zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych za niewłaściwe przy interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku z dnia 27 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1185/15, w warunkach tradycyjnych zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w obrębie jej podwórza i tzw. obejścia ale w chwili obecnej, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstw rolnych, tego rodzaju gospodarstwa (z usytuowanymi na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi) już nie występują powszechnie.

Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich uprawę. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą nawet, jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie.

Zdaniem składu orzekającego siedlisko może tworzyć więcej niż jedna działka w znaczeniu wyodrębnienia geodezyjnego a związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego jako pewnej całości produkcyjnej. Podważanie zagrodowego charakteru planowanej zabudowy stwierdzeniem, iż przewidziana lokalizacja wykracza poza obręb istniejącego siedliska wnioskodawcy, nie może być oderwane od faktu, że wnioskodawca jest rolnikiem a rodzaj zabudowy, ściśle przecież związany z produkcją rolną nie zmieni rolniczego przeznaczenia gruntów, na których wnioskodawca planuje zlokalizować zabudowę. Wynikająca z akt administracyjnych okoliczność sklasyfikowania gruntów objętych granicami inwestycji jako użytki rolne wskazuje, że może być na nich realizowana wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy gruntu rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntu.

Do gruntów rolnych zalicza się bowiem - z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu.

Z oczywistym w okolicznościach sprawy wyłączeniem wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wiąże się brak potrzeby wyznaczania takich parametrów planowanej zabudowy, które wchodzą w skład wymagań dla nowej zabudowy dostosowujących ją do zabudowy sąsiedniej w celu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Chodzi o elementy wymienione art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1581).

Zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, do których z trafną argumentacją, podzieloną przez skład orzekający odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży a także pełnomocnik uczestnika postępowania – inwestora. Planowana zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym na potrzeby którego to gospodarstwa rolnego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy a więc zabudowa ma służyć realizacji celów gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 1.07.2022r. sygn. II SA/Po 208/22). Z pisma wnioskodawcy wynika, że prowadzone przez niego na ogromnym areale gruntów gospodarstwo rolne jest ukierunkowane na polową produkcję roślinną tj. uprawę pszenicy, rzepaku a przede wszystkim kukurydzy. Gospodarczy związek planowanej zabudowy służącej magazynowaniu ziarna zbóż, rzepaku i kukurydzy z produkcją roślinną jest oczywisty.

Organy administracji publicznej i sąd administracyjny działają wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Organy administracji publicznej obu instancji rozpatrujące wniosek Z. Ż. nie mogły oceniać treści wniosku poprzez pryzmat zasad współżycia społecznego czy zasad słuszności i dopatrywać się pozorności działań wnioskodawcy. Sąd administracyjny także nie stosuje kryteriów oceny decyzji wskazanych przez skarżących. Okoliczność dysponowania przez wnioskodawcę działkami rolnymi usytuowanymi poza zwartą zabudową wsi i a tym samym możliwością zlokalizowania zabudowy bez tworzenia uciążliwości dla zabudowanych nieruchomości sąsiednich, nie stanowi argumentu prawnego prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wnioskodawca jako inwestor ma prawo wyboru miejsca zlokalizowania swoich zamierzeń inwestycyjnych.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).