Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. K.K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "KWP") o wydanie nowego świadectwa służby uzupełnionego o informacje o wysokości i składnikach uposażenia, o których mowa w § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. 2013 r., poz. 644 ze zm.; dalej" rozporządzanie"). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] KWP odmówił wydania wnioskodawcy nowego świadectwa służby. Akt ten został jednak uchylony wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 576/19), w którym skład orzekający przesądził o prawie funkcjonariusza Policji do złożenia, już po zwolnieniu ze służby (w każdym czasie) wniosku o wydanie nowego świadectwa służby oraz, że aktualnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości uzupełnienia świadectw służby wydanych w przeszłości o informacje dotyczące wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach.
Jednocześnie innym wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Bk 75/19) WSA w Białymstoku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania KWP do załatwienia wniosku K.K. z dnia [...] maja 2019 r. oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Po wydaniu przez WSA w Białymstoku wyroków w sprawach II SA/Bk 576/19 i II SAB/Bk 75/19, organ w dniu [...] grudnia 2019 r. przesłał skarżącemu odpis świadectwa służy, które uzupełniono o informację o wysokości i składnikach uposażenia. Powyższy sposób zakończenia sprawy administracyjnej zakwestionował jednak K.K. Zdaniem skarżącego wydany mu przez organ odpis świadectwa służby z dnia [...] grudnia 2019 r. nie jest spełnieniem jego żądania zawartego we wniosku z dnia [...] maja 2019 r.
Powyższy pogląd podzielił WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Bk 135/20) po rozpatrzeniu skargi K.K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. na bezczynność KWP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r., zobowiązał KWP do załatwienia tego wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, a także stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, wydanie odpisu świadectwa służby w dniu [...] grudnia 2019 r. nie zakończyło przedmiotowej sprawy. Sąd przypomniał, że "w sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, nie jest też postanowieniem jak również nie jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 221/19). Z kolei, jak przesądzono w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 576/19 (wydanym w sprawie przedmiotowego świadectwa służby), zaskarżalnym do sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest akt w postaci pisemnej odmowy wydania nowego świadectwa służby w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.; (dalej rozporządzanie)." Powyższe, w ocenie tego Sądu oznacza, że "jeżeli organ nie wydał skarżącemu świadectwa służby zgodnie z jego żądaniem, czyli w tym przypadku nowego, winien oprócz wydania odpisu tego świadectwa dodatkowo wydać akt w postaci pisemnej odmowy wydania świadectwa służby w wersji żądanej przez skarżącego.
Skoro organ jest zobowiązany do wydania, zaskarżalnego do sądu administracyjnego, aktu w postaci pisemnej odmowy wydania świadectwa służby w jakiejkolwiek postaci, to również zobowiązany jest do wydania takiego aktu odnośnie odmowy wydania świadectwa służby w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. W przeciwnym razie strona byłaby pozbawiona jakiejkolwiek możliwości kwestionowania stanowiska organu. W sprawie niniejszej tym żądanym przez skarżącego zakresem jest nowe świadectwo służby, gdy tymczasem organ wydał tylko jego odpis".
Reasumując Sąd stwierdził, że "wydając skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r. świadectwo służby organ winien wydać nowe świadectwo służby a nie jego odpis. Wydając zaś jedynie odpis tego świadectwa, (...), organ winien w pozostałym zakresie odmówić wydania świadectwa służby, która to odmowa byłaby zaskarżalna do sądu administracyjnego. Nie wydając nowego świadectwa służby ani nie odmawiając wydania nowego świadectwa służby, organ popadł w bezczynność".
Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, akta sprawy zostały zwrócone organowi dnia [...] grudnia 2020 r.
Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] KWP, po rozpatrzeniu wniosku K.K. z dnia [...] maja 2019 r. i po wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. sygn. II SAB/Bk 135/20, organ odmówił wnioskodawcy wydania nowego świadectwa służby uzupełnionego o informację o wysokości i składnikach uposażenia. Pismo to doręczono wnioskodawcy dnia [...] grudnia 2020 r. Wskutek rozpatrzenia skargi K.K. na ww. akt, WSA w Białymstoku uchylił go wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 73/21).
Dnia [...] grudnia 2020 r. K.K. skierował do KWP ponaglenie w sprawie niewykonania wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 135/20, wzywając w nim organ do zaprzestania naruszania prawa przez niewykonanie ww. prawomocnego wyroku. Wskazał w nim, że w zakreślonym w wyroku terminie, organ nie wydał mu nowego świadectwa służby.
W dniu [...] stycznia 2021 r. K.K. wniósł skargę do WSA w Białymstoku na niewykonanie wyroku sądu z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 135/20, wskazując w niej, że przedmiotowym wyrokiem sąd zobowiązał organ do wydania mu nowego świadectwa służby, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r., stwierdzając w tym zakresie bezczynność. W ocenie skarżącego odmowa wydania mu wnioskowanego świadectwa służby, świadczy o niewykonaniu przez KWP ww. wyroku. Skarżący wniósł o: stwierdzenie niezałatwienia sprawy wystawienia mu nowego świadectwa służby w terminie wynikającym z prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Bk 135/20) – stosownie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 576/19); zobowiązanie KWP do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; ukaranie organu grzywną; powiadomienie, na zasadzie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), organu sprawującego nadzór nad KWP o naruszeniach prawa, których dopuścił się ten organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wykonał on dnia [...] grudnia 2020 r. dyspozycję WSA w Białymstoku, zobowiązującą go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. Wyjaśnił, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku wydanego dnia 20 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Bk 135/20), organ popadł w bezczynność zaniechując odmowy wydania skarżącemu nowego świadectwa służby, przy jednoczesnym wydaniu mu odpisu świadectwa. Tym samym KWP wskazał, że odmawiając skarżącemu w dniu [...] grudnia 2020 r. wydania nowego świadectwa służby, wykonał ww. wyrok - zobowiązujący go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 7 dni od doręczenia akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Jak wynika z powyższego, przesłanką skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący obowiązkowi temu zadośćuczynił występując do KWP z takim żądaniem, wyrażonym w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. (k. 31 akt sądowych). Tym samym przyjąć należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna.
Natomiast zasadniczym warunkiem do zastosowania powyższego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.
Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych, sprawie. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki (terminowo) i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. O niewykonaniu wyroku nie przesądza zatem wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu, niezależnie od tego jaką treść ma to rozstrzygnięci i czy jest ono prawidłowe pod względem merytorycznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 470/16).
W niniejszym postępowaniu nie jest bowiem i nie może być kontrolowana merytoryczna treść wydanych przez organ aktów, lecz wyłącznie fakt formalnego wykonania obowiązku nałożonego w wyroku. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 900/13).
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza więc to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Godzi się jednak wskazać, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2676/11).
Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06). Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami odnośnie dalszego postępowania, zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie.
Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zasadniczą kwestią jest znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy KWP będąc związanym oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 135/20, zastosował się do nich i w terminie wykonał to orzeczenie.
Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotowy prawomocny wyrok został organowi doręczony w dniu [...] grudnia 2020 r. i zobowiązywał on organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt organowi. Termin do załatwienia wniosku upływał zatem w dniu [...] grudnia 2020 r. Organ, co nie jest kwestionowane, w dniu [...] grudnia 2020 r. wystosował do skarżącego pismo nr [...] o odmowie wydania nowego świadectwa służby uzupełnionego o informację o wysokości składnikach uposażenia. Treść ww. pisma wskazuje, że odmowa nastąpiła po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. i po wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. II SAB/Bk 135/20. A zatem organ zmieścił się we wskazanym przez Sąd terminie.
Jeśli zaś chodzi o kwestię wykonania tego wyroku, to jak już wyżej wskazano Sąd ten stwierdzając bezczynność organu i nakazując mu załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. nie narzucił jednak organowi sposobu jego załatwienia. Stwierdzając bowiem bezczynność i zobowiązując organ do rozpoznania wniosku, Sąd nie był władny do wskazania sposobu jego załatwienia.
W postępowaniu tym nie można bowiem było nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). A zatem za wykonanie wyroku w tym przypadku należy rozumieć podjęcie przez organ, w zakreślonym przez Sąd terminie, czynności zmierzających do realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r.
I takie czynności zostały przez ten organ podjęte, co powoduje, że organowi nie można skutecznie zarzucić, że wyroku nie wykonał.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że nieco inaczej wygląda sytuacja z niewykonaniem wyroku przy bezczynności, w której sąd nakazał organowi wydanie aktu lub dokonanie czynności. Brak wydania aktu lub dokonania czynności, w zakreślonym terminie, jednoznacznie ocenić należy jako niewykonanie takiego wyroku. Sytuacja komplikuje się natomiast w przypadku, gdy przychodzi ocenić wykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) i zobowiązującego organ do załatwienia wniosku. Wyrok taki nie zobowiązuje bowiem organu do wydania określonego aktu lub dokonania określonej czynności. Sformułowanie "zobowiązuje organ do załatwienia wniosku" nie narzuca bowiem organowi sposobu załatwienia tego wniosku. Skoro zatem sąd zobowiązując organ do załatwienia wniosku nie wskazuje sposobu jego załatwienia, to każdy zastosowany (w zakreślonym przez ten sąd terminie) przez organ sposób jego załatwienia, przewidziany prawem, należy uznać za wykonanie wyroku.
Jak już to wyżej wskazano, na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane.
Już nie jako końcowo zwrócić należy uwagę, że dwa tryby kontroli sądowej – merytoryczny i czynnościowy stanowią dwa dopełniające się aspekty kontroli sfery działania administracji. W jednym trybie kontrolowane są pod względem legalności akty wydawane w postępowaniu administracyjnym, w drugim terminowość realizacji czynności proceduralnych z punktu widzenia prawa strony do załatwienia jej sprawy w terminach wyznaczonych przez przepisy postępowania. Kumulacja tych środków prawnych w jednej skardze i jednym postępowaniu jest niedopuszczalna. Oba bowiem aspekty kontroli są rozłączne i nie mogą być skrzyżowane, co wyraża się w odrębnościach konstrukcji, zakresie rozpatrywania tych dwóch rodzajów spraw oraz treści wydawanych przez sądy orzeczeń.
Jeśli więc skarżący nie zgadzał się z treścią tego aktu i konsekwencjami prawnymi z niego wynikającymi, środkiem polemiki merytorycznej z tym orzeczeniem było złożenie odrębnej skargi na ten akt, co też skarżący uczynił. To zaś, że akt – pismo KWP z dnia [...] grudnia 20120 r. nr [...] został uchylony na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 73/21) nie ma żadnego wpływu na ocenę stanu bezczynności organu poza faktem, że organ ten terminowo wydał w konkretnym postępowaniu akt dotyczący jego przedmiotu, co stanowiło właśnie wykonanie czynności proceduralnych, które podlegały kontroli.
Uwzględnienie zatem, jak chce tego skarżący, niniejszej skargi byłoby w tej sytuacji rażącym przekroczeniem granic przedmiotu sprawy o bezczynność i prowadziło do niedopuszczalnego badania merytorycznych aspektów sprawy w postępowaniu zakończonym już ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem, w tym przypadku aktem z dnia [...] grudnia 2020 r.
Ze względów przedstawionych powyżej, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie w okolicznościach w niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 § 1 p.p.s.a.