Uzasadnienie
M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 października 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, po rozpatrzeniu wniosku 14 lutego 2022 r. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, odmówił M. T. wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji uzasadnił rozstrzygnięcie przyznaniem zasiłku celowego na zakup leków dla matki I. T. decyzją z 8 marca 2022 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku z 29 grudnia 2021 r.
Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia postanowieniem z 25 października 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało, że uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżącej. Zdaniem Kolegium organ przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek w marcu 2022 r., nadto przed organem I instancji toczy się kolejne postępowanie z wniosku z marca 2022 r.
W skardze do sądu administracyjnego podniesiono, że brak jest podstaw do uznania braku współpracy z jej strony, gdyż wbrew stanowisku organów, nie uchylała się od współpracy, a wywiad środowiskowy został przeprowadzony w formie telefonicznej zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Skarżąca oświadczyła, że mieszka sama z matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej, niezdolność ta świadczy o konieczności całodobowej opieki nad nią, co wyklucza aktywizację zawodową skarżącej. M. T. oświadczyła także, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. mówi o nieuzasadnionej odmowie podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, co może stanowić o odmowie przyznania zasiłku, taka jednak sytuacja w sprawie nie występuje. Powołała się również na swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane.
Skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: jak wcześniej "k.p.a."), który stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Za jedną z "uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uznaje się sytuację wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną albo w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest przy tym stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
Na tej podstawie wyróżnia się podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei przesłanka przedmiotowa zachodzi w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Należy więc przyjąć, że możliwość zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. warunkuje tożsamość sprawy. Zdaniem Sądu o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, oraz wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19). Przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy przy tym tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających.
W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania.
Odnosząc powyższe do podstaw materialnych złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Na gruncie ustawy o pomocy społecznej uzyskanie konkretnego zasiłku celowego jest ściśle powiązane z datą złożenia wniosku, gdyż podstawowym warunkiem, wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, jest spełnienie kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, ewentualnie w miesiącu, w którym wniosek ten został złożony. Z tych względów należy uznać, że wniosek złożony w kolejnym miesiącu wszczyna odrębne postępowanie administracyjne i nie ma tutaj miejsca tożsamość sprawy, gdyż o tożsamości można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
M. T. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i jest pełnomocnikiem matki I. T. W dniu 29 grudnia 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków matki. Natomiast 14 lutego 2022 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup leków.
Ze skarżonego postanowienia wynika, że decyzją nr 005632/REJON2/2022 z 8 marca 2022 r. po rozpoznaniu wniosku z 29 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków w miesiącu marcu 2022 roku w kwocie 50 zł. Kolejny zaś wniosek skarżąca złożyła w marcu 2022 r. Tym samym w odniesieniu do wniosku złożonego przez skarżącą 14 lutego 2022 r., pomimo tego, że zachodzi identyczność podstawy prawnej - wnioskowany zasiłek celowy ma zostać przeznaczony na identyczny cel oraz właściwość tego samego organu, jak w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 8 marca 2022 r., to jednak nie ma miejsca tożsamość sprawy ze względu na brak tożsamości stanu faktycznego. Dlatego wcześniejsze złożenie wniosku w tym samym przedmiocie nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o zasiłek na ten sam cel złożonego w późniejszym okresie (zob. wyrok WSA w Opolu z 7 listopada 2017 r., II SA/Op 361/17). Każdy więc wniosek inicjuje nową, odrębną sprawę, która wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy.
Sąd zważył, że wskazaną przez organy podstawę skarżonych postanowień stanowił art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Na podstawie zaś art. 36 pkt 1 lit. c) ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy stanowi świadczenie pieniężne wypłacane z pomocy społecznej.
Sąd w składzie orzekającym podziela jednak pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 31 maja 2022 r. o sygn. akt I OSK 1245/21, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, nie jest świadczeniem przyznawanym "za okres". Nie ma zatem do niego zastosowania powołany wyżej art. 106 ust. 3 u.p.s., z którego wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Każdorazowo więc organ jest zobligowany zbadać, czy istnieje potrzeba, której dotyczy wniosek.
W ocenie Sądu, błędnie zatem organy obu instancji uznały, że kontrolowana sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Prezydenta nr 005632/REJON2/2022 z 8 marca 2022 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku z 29 grudnia 2022 r., co doprowadziło je do błędnego wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie sprawę z wniosku z 14 lutego 2022 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków.
Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji.