Uzasadnienie
3 II SA/Gd 1009/02
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2002r. Wojewoda powołując przepisy art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art.37j ust.1 z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.86 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r.) w zw. z § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz.43 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 23 stycznia 2002r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego J. B.(na dzień 28.12.2001r.).
Z uzasadnień decyzji i akt sprawy wynika, że J. B. zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 22.02.2000r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych do dnia 1 września 2001r., w dniu 27.12.2001r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.
Organy orzekające w sprawie zasiłku przyznały, że strona udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący co najmniej 30 lat (lecz – nie 35 lat) oraz – okres pracy w szczególnych warunkach w wymiarze 12 lat 4 miesiące i 19 dni.
Strona dowodziła, przedstawiając oświadczenia dwóch świadków, że w czasie zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. tj. od 1.07.1982r. do 31.12.1985r. wykonywała prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach (o szczególnym charakterze) tj. – prace traktorzysty mimo, iż za ten czas legitymuje się świadectwem pracy wskazującym, że J. B. zatrudniony był jako kierowca.
Strona przedłożyła również w organie I instancji wyrok Sądu Pracy z dnia 17.12.2001r. w sprawie p-ko ww. Spółdzielni, oddalający powództwo o ustalenie z powodu braku interesu prawnego.
W takiej sytuacji, zdaniem organów orzekających, nieuprawnione byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub przy pracach o szczególnym charakterze, gdyż wyklucza to treść przepisu art.37j ust.1a ustawy z dnia 14 grudnia 1990r. o zatrudnieniu /.../, który ma charakter proceduralny i wyłącza w unormowanym zakresie możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego, w ramach którego dopuszczono by dowód ze świadków, o co wnosiła strona.
Byłoby to również nieuprawniona ingerencja organów do spraw zatrudnienia w stosunki łączące istniejącego jeszcze pracodawcę z pracownikiem (byłym).
Zdaniem organu za takim stanowiskiem przemawia również treść przytoczonego w odwołaniu wyroku Sądu Najwyższego, zgodnie z którym to jedynie sąd ocenia zasadność odmowy wydania przez pracodawcę świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach.
Przedłożone przez odwołującego się orzeczenie sądu nie ma prawnego znaczenia w sprawie, a miałoby jedynie w tym przypadku, gdyby ustalało okres pracy w szczególnych warunkach.
Oddalenie przez Sąd pozwu J. B. nie obliguje i nie upoważnia organu administracji do przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego na okoliczność wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze np. w oparciu o dostępne akta osobowe lub też zeznania świadków, czego domaga się strona.
Z uwagi na treść mających zastosowanie przepisów bez znaczenia pozostaje powoływanie się przez stronę na okoliczność otrzymywania dodatku za szkodliwe warunki pracy, gdyż może to oznaczać, że taki rodzaj prac był uznawany przez przepisy emerytalne za wykonywanie pracy w warunkach szczególnych, ale również – że nie, a to w zależności od konkretnych przepisów regulujących przedmiotową materię.
Informacyjnie wskazano stronie na treść art.464 § 1 K.p.c., z którego wynika, że odrzucenie pozwu nie może nastąpić z uwago na uznanie się niewłaściwym w sprawie przez inny organ, czyli – że J. B. może ponownie wystąpić na drogę postępowania sądowego, a sąd obowiązany będzie rozpoznać sprawę.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. domagał się ustalenia przez organy w postępowaniu administracyjnym, że w czasie zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. (od 1.07.1982r. do 31.12.1985r.) skarżący wykonywał prace uznane w przepisach emerytalnych za prace wykonywane w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, dowodzone zeznaniami świadków.
W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ I instancji nie ustosunkował się do dowodu przedstawionego przez wnoszącego odwołanie, a w skardze – że organy pominęły w całości materiał dowodowy przedkładany w postępowaniu administracyjnym przez stronę i domagały się ustalenia istotnej w sprawie okoliczności w postępowaniu przed sądem powszechnym mimo, iż skarżący przedłożył wyrok Sądu Pracy oddalający powództwo.
Skarżącemu obojętne jest, czy okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach ustali sąd powszechny czy też organ administracji, albowiem skarżący zmierza do uzyskania należnego zasiłku przedemerytalnego.
Zdaniem skarżącego powołującego się na treść wyroku SN z dnia 24 maja 2001r. w sprawie I PKN 413/00, ustalenia, o którym mowa w sprawie, winien dokonać organ do spraw zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Skargę J. B. Sąd uznał za uzasadnioną z następujących względów:
W sprawie niesporne było, że skarżący zarejestrowany został jako bezrobotny w dniu 22.02.2000r. i do dnia 1 września 2001r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych (dowód: karta rejestracyjna i decyzja organu I instancji nr [...] z dnia 4.09.2001r. – akta adm.).
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2001r. J. B., nadal bezrobotny, wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, przedkładając stosowne dokumenty dowodzące okres uprawniający do zasiłku.
Osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli legitymowała się okresem uprawniającym do zasiłku w wymiarze 35 lat lub 30 lat, w tym co najmniej 15 latami wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art.37j ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz.56).
Nie było też sporne, że skarżący legitymował się okresem pracy wynoszącym ponad 30 lat (okresem uprawniającym do zasiłku).
Okolicznością sporną były szczególne warunki w okresie pracy skarżącego w Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. w czasie od 1.07.1982r. do 31.12.1985r.
Świadectwa pracy w szczególnych warunkach w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w B. (od 1.01.1986r. do 31.07.1995r.) i w P.P.H. s.c. "A" w S. (od 1.11.1995r. do 19.08.1998r.) nie były przez organy orzekające kwestionowane.
Nie był również kwestionowany okres zatrudnienia w Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. od 1.07.1982r. do 31.12.1985r., a jedynie to, że było to również zatrudnienie w szczególnych warunkach, co skarżący dokumentował zeznaniami świadków.
Wobec tego, że skarżący dołączył do wniosku wyrok Sądu Pracy z dnia 17.12.2001r. w sprawie p-ko wskazanej Spółdzielni oddalający powództwo o ustalenie z powodu braku interesu prawnego, możliwości dowiedzenia tej istotnej okoliczności wyrokiem Sądu zostały przez skarżącego wyczerpane.
W takiej sytuacji organy obu instancji uznały, że skarżący nie udokumentował spornego okresu pracy wykonywanej w szczególnych warunkach i – nie odniosły się do przedkładanych oświadczeń świadków, zatem nie przeprowadziły wskazywanych przez skarżącego dowodów.
Obowiązki pracodawcy określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz.43 ze zm.) dotyczące tego, że zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub w świadectwie pracy (§ 2 ust.2), nie wykluczają udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000r. sygn. akt II SA 1510/00 stwierdził, że w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała prace warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze organ administracji obowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 § 1 K.p.a.), i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001r., I PKN 413/00 (OSNIPUSiSP z 2003r. Nr 6, poz.150) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń.
Przywoływany przez organ odwoławczy przepis art.37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiący, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w art.1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, został dodany ustawą z dnia 22 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz.973), która weszła w życie z dniem 12 września 2001r.
Zmiana ta, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2004r. sygn. akt OSK 81/04, wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tym przywołuje też treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002r. III PZP 6/02 (OSNIPUSiSP z 2003r., nr 9, poz.213), iż dodanie ust.1a w art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje.
Należy wobec tego, podzielając powyższy pogląd uznać, że na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji, skarżący został pozbawiony możliwości wykazania, że spełnia warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego.
Naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i - co za tym idzie - niewyjaśnienie istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest tego, czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nastąpiła z naruszeniem art.37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art.75 K.p.a., w tym znaczeniu, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, że skarżący nie wykazał, że co najmniej 15 lat wykonywał pracę w warunkach szczególnych, podczas gdy organ uchylił się całkowicie od przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność, a więc tej okoliczności w ogóle nie wyjaśnił. Narusza to podstawowe zasady postępowania określone w art.7 i 8 K.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2004r. sygn. akt OSK 81/04).
Należy wskazać, że z mocy art.3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz.1793), z dniem l stycznia 2002r. został skreślony art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego stało się bezprzedmiotowe, bowiem do skarżącego może mieć zastosowanie art.11 ust.2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. stanowiący, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego, obejmującego też dowody wskazane przez skarżącego, w celu wyjaśnienia, czy skarżący w czasie od 1.07.1982r. do 31.12.1985r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w rozumieniu przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ będzie miał też na uwadze przepisy ustawy z dnia 30.04.2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U.Nr 120 poz.1252).
Wobec powyższego, skoro naruszono przepisy art.37j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasady określone w art.7 i 8 K.p.a., Sąd na mocy art.145 § l pkt 1 lit.a i c w zw. z art.135 oraz art.119 pkt 2 Prawa o ustępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
IP