Uzasadnienie
Pismem z 28 października 2022 r. M. S. i J. S. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna (dalej: "Uchwała LV/431/10", "Plan") oraz uchwałę nr XL/366/21 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową, a północną granicą miasta Kościerzyna (dalej: "Uchwała XL/366/21").
Zdaniem Skarżących podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") zostały naruszone w sposób istotny zasady sporządzania planu. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", plan musi określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W § 10 Uchwały LV/431/10 zapisano, że w granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tymczasem część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta Kościerzyny, wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z 25 września 1978 r. Część graficzna Planu także nie zawiera danych dotyczących tej strefy.
Dalej wskazano, że w § 8 ust. 2 Uchwały LV/431/10 zapisano, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie. Natomiast w § 27 ust. 12 tej uchwały zapisano, że na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Zakaz nie dotyczy dotychczasowego wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Skarżący podnieśli, że w ich przypadku wykonanie ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogi Planu stanowiłoby powierzchnię dróg około 2.792 m2, a ograniczenie korzystania z nieruchomości wynosiłoby około 6.297 m2 stanowiące prawie połowę ich nieruchomości.
Skarżący wskazali, że będąca ich własnością działka nr [...] została podzielona w Planie dwiema drogami na trzy części. Dodatkowo Plan przewiduje wzdłuż zachodniej granicy działki pas techniczny oraz dodatkową drogę, a od wschodniej strony poszerzenie pasa drogowego. W środkowej części działki wydzielonej w Planie o powierzchni około 7.660 m2 znajduje się budynek jednorodzinny w trakcie budowy. Dwie pozostałe części wydzielonego w Planie gruntu posiadają około 2.885 m2 oraz około 620 m2 (w tym przypadku brak jest możliwości zagospodarowania takiej działki ze względu na trójkątny kształt oraz nieprzekraczalną linię zabudowy).
Skarżący podnieśli, że przewidziane w Planie drogi przebiegające przez ich nieruchomość wynikają z podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane za zachodnią granicą ich działki i miałyby stanowić dodatkowe drogi dojazdowe do nowych nieruchomości, które są niepotrzebne, gdyż działki posiadają inne możliwości dojazdu. Możliwości dojazdu mogą być poprawione m.in. połączeniem ul. Letniej z ul. Krótką, na gruntach należących do Gminy Miejskiej Kościerzyna i dalej szeroką ul. Kolejową. Wskazano, że podzielona nieruchomość rolna stanowi około 45 działek budowlanych, które stanowią własność jednego przedsiębiorcy (pomijając kilka działek już sprzedanych). W związku z tym została naruszona zasada proporcjonalności i dla zysku jednego właściciela zostało ograniczone prawo własności Skarżących.
Końcowo wskazano, że działka nr [...] stanowi cel gospodarczy i jest w większej części zagospodarowana, a podzielenie jej na trzy części spowoduje utratę całego, bardzo kosztownego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że Organ uzyskał decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków województwa gdańskiego (obecnie pomorskiego) pod numerem 796 (925) zespołu urbanistycznego Miasta Kościerzyna, w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do Planu, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega wskazanym ograniczeniom w strefie B.1. - w strefie ograniczenia gabarytu zabudowy, gdzie był określony dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16 m x 32 m, wysokość 12 m, oraz w strefie B.2. - w strefie ochrony krajobrazu, gdzie był określony zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego.
Tym samym na etapie sporządzania Planu Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymagał wrysowania granic stref ochrony otoczenia zespołu zabytkowego, zatem w takiej wersji projekt Planu (ani w treści, ani na rysunku) nie określił niniejszych stref. Ponadto projekt Planu został przesłany do uzgodnienia w dniu 16 września 2009 r. i został uzgodniony w trybie art. art. 25 ust. 2 u.p.z.p.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego konieczności wykonania ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi dróg Rada wskazała, że w Planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie. Zwrócono uwagę, że przed wejściem w życie Planu działka nr [...] była użytkowana rolniczo, zatem można ją było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami Planu. Zaznaczono, że Plan nie nakłada obowiązku grodzenia terenu, jednakże, jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość, to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu, a jeśli teren jest już ogrodzony to ma obowiązek docelowo go przestawić.
Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę. Zwrócono również uwagę, że Plan był procedowany i uchwalony przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.). Wskazano również, że na terenie Gminy Miejskiej Kościerzyna nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, tym samym ustalenia dotyczące ogrodzeń w planie miejscowym są obowiązujące.
Organ podał, że aktualnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie toczy się postępowanie w sprawie rozbiórki istniejącego wzdłuż granicy zachodniej i wschodniej działki nr [...] ogrodzenia z siatki drucianej i słupków żelbetowych, znajdującego się na terenie przewidzianym w Planie jako drogi publiczne oznaczone symbolem 07.KD.D, 13/1/1.KDW, 09.KD.D, 03.KD. oraz na terenie pasa infrastruktury technicznej oznaczonej symbolem 16/1.3.IT.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podzielenia działki Skarżących na trzy części Rada wskazała, że w na etapie koncepcji projektu Planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności terenów jeszcze nie zainwestowanych, również terenów działki nr [...]. Na etapie opracowania koncepcji Planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części Planu (w tym również terenów działki nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych itp. W szczególności oceniono możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych.
Analizy te wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. Małą Kolejową. Niezainwestowane tereny w północnej części Planu, w tym również działki wymienione przez Skarżących, nie dawały szans na bezpośrednie połączenie z ul. Małą Kolejową w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami a istniejącą ulicą jest rzeka Bibrowa przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowiły również występujące tu przewyższenia terenu dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia około 15% na południe od wspomnianych terenów nie była możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze Planu można było powiązać.
Organ wskazał, że na etapie opracowania koncepcji Planu oceniono - biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia - że nie ma racjonalnych (również ze względu na koszty) technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ul. Małą Kolejową. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały natomiast zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego Planem.
Końcowo Rada podniosła, że jedną z podstawowych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczeniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Podkreślono, że plan miejscowy wyznacza kierunki i ma stanowić narzędzie do racjonalnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w perspektywie wieloletniej, m.in. w tym celu wykształcony został w Planie nowy układ komunikacyjny obsługujący tereny wolne na etapie jego opracowywania od zabudowy, ale docelowo przewidziane pod funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących również własność Skarżących. Zaznaczono, że planowane drogi będą przebiegały również przez tereny innych właścicieli, a nie wyłącznie w granicach własności Skarżących. Podkreślono, że kształtowanie układu drogowego jest jednym z elementów realizowanych w interesie publicznym i wymaga ograniczenia własności pod ich realizację.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 29 listopada 2022 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie Skarżących z 28 października 2022 r. poprzez odrębne zarejestrowanie dwóch skarg na uchwały Rady: z 30 czerwca 2021 r. nr XL/366/21 (II SA/Gd 1020/22) i z 31 marca 2010 r. nr LV/431/10 (sygn. akt II SA/Gd 1021/22).
Postanowieniem z 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1021/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na Uchwałę LV/431/10, albowiem wniesiono ją bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia (co wynika z akt sprawy oraz oświadczenia Skarżących zawartych w pismach z 21 grudnia 2022 r.).
W dniu 23 czerwca 2023 r. Skarżący wnieśli do tutejszego Sądu skargi na Uchwałę LV/431/10, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Gd 547/23 i II SA/Gd 548/23.
Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. reprezentujący Skarżących pełnomocnik - na pytanie przewodniczącego składu orzekającego o wykazanie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy powtórzył argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84).
Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.
Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną Uchwałą XL/366/21 a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.
Należy zauważyć, że Skarżący w jednym piśmie (z 28 października 2022 r.) zaskarżyli zarówno Uchwałę LV/431/10, jak i Uchwałę XL/366/21. Należy podkreślić, że to właśnie ta druga uchwała miała zostać poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu. Tymczasem zarówno w skardze, w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowego, jak i na rozprawie Skarżący konsekwentnie kwestionują zapisy Uchwały LV/431/10, wobec której skarga została odrzucona postanowieniem z 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1021/22. Natomiast wobec Uchwały XL/366/21 nie sformułowano żadnych zarzutów (na marginesie należy zauważyć, że wymienione w skardze zapisy § 8 ust. 2, § 10, § 27 ust. 12 Uchwały LV/431/10 nie zostały zmienione Uchwałą XL/366/21).
W związku z powyższym Sąd uznał, że wprowadzone zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałą XL/366/21 postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącym uprawnień, nie nakładają również na nich żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na nich. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Skarżący posiadali legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sformułowane zaś w skardze zarzuty dotyczą Uchwały LV/431/10, które w niniejszym postępowaniu nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]