Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 6 grudnia 2022 r. (skorygowanym 12 stycznia 2023 r.) I. T. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Tczewa (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. T. Decyzją z 13 marca 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w okresie od 31 października do 29 listopada 2022 r. Wnioskodawczyni wykonywała pracę w "K." Sp. z o.o. (roznoszenie ulotek), ale brak jest dokumentów potwierdzających ten fakt. Ponadto, pomimo wezwania, Strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jej ostatnie miejsce zatrudnienia poprzedzające zaprzestanie aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem Prezydenta z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby Wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem - Strona nie podejmowała aktywności zawodowej na długo przed tym jak jej mąż stał się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ pierwszej instancji uznał tym samym, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Prezydent wskazał, że J. T. nie jest osobą leżącą, porusza się po domu o kulach, sam korzysta z toalety, sam może przygotować sobie posiłki (np. przygotować śniadanie, podgrzać obiad). Organ pierwszej instancji podał, że mąż Wnioskodawczyni cierpi na bóle kręgosłupa, choruje na nadciśnienie, dnę moczanową, przepuklinę mięśniową, nie wychodzi z domu. Strona zajmuje się zakupami, przygotowywaniem posiłków, myciem męża, umawianiem wizyt lekarskich, wykupywaniem leków. Prezydent zwrócił uwagę, że w ocenie pracownika socjalnego opieka nad mężem nie koliduje z podjęciem zatrudnienia przez Stronę.

Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że od 1 lipca 2000 r. J. T. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in. wynajmu i dzierżawy maszyn i urządzeń biurowych, naprawy i konserwacji urządzeń gospodarstwa domowego oraz sprzętu użytku domowego i ogrodniczego, najmu i dzierżawy samochodów osobowych i furgonetek, najmu i zarządzania nieruchomościami, udzielania kredytów, działalności usługowej wspomagającej transport lądowy, sprzedaży detalicznej artykułów używanych, sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych oraz pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli, naprawą i konserwacją maszyn. Działalność ta została zawieszona z dniem 27 stycznia 2023 r.

Prezydent podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne ma rekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, nie może natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu dla osób nieaktywnych zawodowo. Zaakcentowano, że konieczną przesłanką przyznania tego świadczenia jest występowanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a faktem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każdy bowiem brak zatrudnienia uzasadnia przyznanie świadczenia, lecz tylko taki, który został spowodowany i wiąże się bezpośrednio z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rozmiar tej opieki musi być przy tym na tyle duży, aby całkowicie i obiektywnie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną nie można natomiast uznać czynności wykonywanych na co dzień związanych z faktem wspólnego zamieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba wymagająca stałej opieki.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż w dniu ustalenia tego stopnia J. T. miał 48 lat, przez co w sprawie nie została spełniona również przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 12 września 2023 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy uznał natomiast, że rozmiar i zakres opieki nad mężem nie wymusza na Stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Kolegium wskazało, że J. T. porusza się w domu przy pomocy kul, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie przyjmuje leki, może samodzielnie korzystać z toalety, wymaga pomocy przy kąpieli, przygotowaniu posiłków, zrobieniu zakupów, umawianiu wizyt lekarskich. Wskazano również, że mąż Wnioskodawczyni od 1 lipca 2000 r. do 27 stycznia 2023 r. prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił (12 stycznia 2023 r. złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie organu odwoławczego J. T. może samodzielnie funkcjonować w domu, nie wymaga podejmowania przez żonę takich czynności pielęgnacyjnych, które zajmowałyby jej znaczną cześć dnia. Zdaniem Kolegium pomoc w kąpieli, czy też przygotowanie posiłków nie wykluczają podjęcia zatrudnienia przez Stronę, zaś pozostałe czynności to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (np. sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych itp.).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Wskazano, że pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Podkreślono, że pomoc osobie niepełnosprawnej, która nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego (chodzik, balkonik, kule), samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i samodzielnie korzysta z toalety, polegająca na przygotowywaniu posiłków, dozowaniu leków, pomocy przy kąpieli, smarowaniu kremami, zmianie garderoby, pomiarach ciśnienia i poziomu cukru we krwi oraz masażach, nie są czynnościami wykluczającymi podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Czynności opiekuńcze są bowiem wykonywane w określonych odstępach czasu (podawanie leków, mierzenie ciśnienia, kąpiel, ubieranie). Oznacza to, że przy właściwej organizacji czasu wykonania określonych czynności z odpowiednim wyprzedzeniem opiekun może podjąć zatrudnienie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium oceniło, że mąż Wnioskodawczyni nie wymaga stałej obecności żony, może funkcjonować przez znaczną część dnia samodzielnie. Strona nie sprawuje zatem stałej, ciągłej opieki nad mężem, takiej, która wymuszałaby niepodejmowanie pracy zarobkowej, nadto nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Powtórzono, że osoby pracujące, mające pod opieką osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, godzą obowiązki, jakie wykonuje Wnioskodawczyni z obowiązkami zawodowymi. Zwrócono uwagę, że wizyty lekarskie, w których uczestniczy Strona, nie odbywają się codziennie, lecz sporadycznie i można wcześniej je zaplanować tak, aby jak najmniej kolidowały z godzinami pracy.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na Wnioskodawczyni niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.

Kolegium wskazało ponadto, że Strona była zatrudniona w 2002 r., następnie po dwudziestu latach zatrudniła się na miesiąc w 2022 r. (od 31 października do 30 listopada 2022 r.), a w tym czasie (w 2022 r.) mąż prowadził działalność gospodarczą. Nie można zatem uznać, że Wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Zdaniem organu odwoławczego niepodejmowanie obecnie zatrudnienia przez Stronę także nie jest związane z koniecznością opieki nad mężem, który znaczny stopień niepełnosprawności ma ustalony od 2018 r., przez ten czas prowadził działalność gospodarczą, a po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie zawiesił prowadzoną działalność.

W ocenie Kolegium zakres opieki i funkcjonowania J. T. nie daje podstaw do twierdzenia, że jego żona nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na stan jego zdrowia. W tej sytuacji niepodejmowanie pracy zawodowej przez Wnioskodawczynię nie może zostać ocenione jako zachowanie realne i faktycznie powodowane koniecznością sprawowania opieki nad mężem, ukierunkowane na sprawowanie tej opieki, co skutkuje uznaniem, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W skardze na decyzję organu odwoławczego I.T., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącą mężowi nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa z 13 marca 2023 r. odmawiającą I.T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J.T.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Prezydenta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów obu instancji, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez J. T. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 7 lutego 2019 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia mężowi Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w trybie ustawy o rehabilitacji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", a więc dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepis § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Co do zasady nie jest zatem wykluczone ustalenie, że w rzeczywistości, mimo stwierdzonych dolegliwości osoby niepełnosprawnej, opieka nad nią nie musi być sprawowana w sposób ciągły lub długotrwały. Organ może jednak dokonać takiej oceny jedynie po przeprowadzeniu w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego, którego wyniki dadzą podstawę do dokonania takich ustaleń.

W rozpoznawanej sprawie ustalono - na podstawie wywiadu środowiskowego, udokumentowanego protokołem, sporządzonym przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc również stanowiącym dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - że pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem nie wystąpił związek przyczynowy, którą to ocenę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za prawidłową.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 13 lutego 2023 r. nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia J. T., jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad mężem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że I. T. (ur. w 1972 r.) mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem J. (ur. w 1970 r.). Rodzina utrzymuje się z renty inwalidzkiej (1.750 zł miesięcznie) i wynajmu pomieszczeń pod lombard (2.000 zł miesięcznie). Mąż Skarżącej choruje na nadciśnienie, dnę moczanową, cierpi na bóle kręgosłupa (pęknięcia dysków 9, 11 i 12), ma przepuklinę mięśniową na nodze. J. T. nie wychodzi z domu, a po mieszkaniu porusza się o kulach. W wywiadzie wskazano, że mąż Skarżącej sam korzysta z toalety, sam przygotowuje sobie śniadania, jest w stanie sam odgrzać sobie obiad. Pracownik socjalny wskazał również, że Skarżąca pomaga mężowi podczas kąpieli, zajmuje się zakupami, przygotowywaniem posiłków, umawia wizyty lekarskie, wykupuje lekarstwa.

Ponadto podano, że J. T. prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił w styczniu 2023 r., natomiast I. T. w październiku 2022 r. przez dwa tygodnie roznosiła ulotki (bez umowy). Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny ocenił, że opieka nad mężem nie koliduje z podjęciem zatrudnienia przez Stronę.

W aktach sprawy znajdują się również dokumenty (wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wydruki weryfikujące informacje o dochodach i składkach na ubezpieczenie zdrowotne), z których wynika, że J. T. od 1 lipca 2000 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie: wynajmu oraz dzierżawy maszyn i urządzeń biurowych, naprawy i konserwacji urządzeń gospodarstwa domowego oraz sprzętu użytku domowego i ogrodniczego, najmu i dzierżawy samochodów osobowych i furgonetek, najmu i zarządzania nieruchomościami, udzielania kredytów, działalności usługowej wspomagającej transport lądowy, sprzedaży detalicznej artykułów używanych, sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych oraz pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli, naprawy i konserwacji maszyn. Działalność ta została zawieszona z dniem 27 stycznia 2023 r., tj. po niecałych dwóch miesiącach od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21).

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest fryzjerką, zaś aktywność zawodową w tym zakresie zakończyła w 2002 r. Z kolei ustalony stopień niepełnosprawności J. T. datuje się od 30 października 2018 r. Zdaniem Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że Strona przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad mężem nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Okoliczność ta nie może pozostać obojętna przy ocenie, czy ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną opieką nad mężem Strona zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarówno zakończenie aktywności zawodowej ponad 20 lat temu, jak i późniejszy brak tej aktywności I. T. nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Z akt sprawy wynika również, że w okresie od 31 października do 30 listopada 2022 r. Skarżąca miała roznosić ulotki na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z "K." Sp. z o.o., jednak uwadze Sądu nie mogła umknąć okoliczność, że umowa ta została zawarta na miesiąc przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zawarcie tej umowy służyło zatem jedynie uwiarygodnieniu przesłanki "rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Należy również zauważyć, że pomimo stwierdzonej znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia mąż Skarżącej wykazuje się samodzielnością - z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby był on osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Z wywiadu wynika, że J. T. po domu porusza się samodzielnie, sam zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej przez żonę posiłki i lekarstwa. Zdaniem Sądu zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem męża - ma możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]