Uzasadnienie
Skarga J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., nr SKO Gd/2455/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy S. decyzją z dnia 20 października 2020 r. nr GOPS.524.63.2020 r. odmówił J. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym M. M., za okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. Powodem rozstrzygnięcia był fakt, że skarżąca, będąc dla M. M. rodziną zastępczą, nie jest z nim spokrewniona, a z wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłączone zostały osoby, które są rodziną zastępczą niespokrewnioną.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. SKO Gd/4920/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło w całości powyższą decyzję i przyznało J. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym M. M. w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 156/21, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2020 r. Sąd, dokonując wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 pkt 2b ww. ustawy, uznał, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej.
Wójt Gminy S. decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. nr GOPS.524.50.2022, powołując się na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r., poz. 2095), zwanej dalej ustawą COVID-19, zmienił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r. SKO Gd/4920/21, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres do upływu 60-ego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej, niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W dniu 28 marca 2022 r. J. K. przedłożyła orzeczenie o niepełnosprawności dotyczące M. M., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. w dniu 14 marca 2022 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że M. M., urodzony 27 stycznia 2018 r., został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, że wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, natomiast nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wójt Gminy S. decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr GOPS.524.57.2022 uchylił w całości decyzję własną z dnia 22 lutego 2022 r. przedłużającą J. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na M.M. do upływu 60-ego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej, niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Wójt wskazując na wydane w dniu 14 marca 2022 r. orzeczenie o niepełnosprawności M. M. wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń, jeżeli uległa zmianie sytuacja mająca wpływ na prawo do świadczeń, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W związku z tym, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności M. M. zostało wydane w dniu 14 marca 2022 r., poprzednie orzeczenie z tym dniem straciło ważność.
Ponadto z nowego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że M. M. nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wójt wyjaśnił także, że zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony, którego ważność upłynęła w terminie od dnia wejścia w życie ustawy, zachowuje ważność do upływu 60-tego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że odwołała się od orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 14 marca 2022 r., w związku z czym orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 17 stycznia 2020 r. nadal obowiązuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 30 września 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", w punkcie pierwszym uchyliło w całości powyższą decyzję oraz w punkcie drugim uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2022 r. nr GOPS.524.50.2022 przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad M. M. - począwszy od dnia 14 marca 2022 r.
Kolegium wskazało, że przywołany w odwołaniu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, dla utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga, aby nowe orzeczenie o niepełnosprawności miało przymiot ostateczności. Dlatego wydanie nowego orzeczenia powoduje utratę ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na czas określony - z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Kolegium zauważyło też, że skoro J. K. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym M. M. w dniu 6 kwietnia 2022 r., to w świetle art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji pozytywnego rozpoznania odwołania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim i przy spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek ustawowych, przysługiwać będzie jej prawo do wnioskowanego świadczenia bez narażenia jej na utratę ciągłości przysługiwania tego prawa. Strona nie będzie wówczas narażona na konieczność zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca powołując się na art. 15h ustawy COVID-19 wskazała, że orzeczenie zachowało ważność do 14 marca 2022 r. Wskazując na art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznała też, że świadczenie pielęgnacyjne zostało należnie wypłacone za okres od 14 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poza sporem pozostawał stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, który został przywołany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4920/21) świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej do dnia 31 stycznia 2022 r., uwzględniając, że załączone do wniosku o przyznanie świadczenia orzeczenie o niepełnosprawności stwierdzające, że małoletni M. M. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, zostało wydane właśnie do dnia 31 stycznia 2022 r. (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...]).
Ponieważ upływ ważności tego orzeczenia przypadał na czas, w którym na terenie RP obowiązywał stan epidemii, jego ważność została przedłużona, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 lutego 2022 r. (nr GOPS.524.50.2022), na mocy której zmieniono okres na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie do upływu 60-ego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podstawę prawną zmiany stanowił art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19.
Następnie organ pozyskał informację, że w dniu 14 marca 2022 r. wydane zostało przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., nowe orzeczenie o niepełnosprawności M.M. (o nr [...]).
W związku z powyższym, w dniu 4 kwietnia 2022 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 lutego 2022 r., w toku którego wydane zostały opisane na wstępie decyzje: Wójta Gminy S. z dnia 8 kwietnia 2022 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r. W rezultacie postępowanie to zakończyło się uchyleniem decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 lutego 2022 r. – począwszy od dnia 14 marca 2022 r.
W ocenie Sądu wszczęte z dniem 4 kwietnia 2022 r. postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, a wydane w jego toku decyzje wadliwe. Organy błędnie bowiem uznały, że skutkiem przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności jest konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Tak więc decyzja może mieć charakter stały, o ile orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest wydane na stałe.
Natomiast przepis ten przewiduje, że dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony, w sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności było wydane na czas określony. W niniejszej sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja. Pierwotna decyzja przyznawała skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. (decyzja SKO z dnia 10 stycznia 2022 r.), czyli na czas oznaczony. W związku z wejściem w życie w dniu 8 marca 2020 r. ustawy o COVID-19 decyzja ta została przedłużona również na czas oznaczony na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID-19 do dnia wydania nowego orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności M. M. Zaistnienie zdarzenia w postaci wydania nowego orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności M. M., wbrew stanowisku organów, nie powoduje konieczności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie uchylenia decyzji przedłużającej wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta miała bowiem charakter czasowy - została wydana na określony okres i kończyła się w momencie zaistnienia określonej okoliczności – wydania nowego orzeczenia dotyczącego stopnia niepełnosprawności dziecka, nad którym sprawowana była opieka. Jest to sytuacja analogiczna do sytuacji, gdy świadczenie przyznawane jest do określonej daty, np. 30 stycznia 2022 r. Po upływie tej daty organ wszak nie wydawałby nowej decyzji uchylającej poprzednią przyznającą świadczenie - począwszy od dnia 31 stycznia 2022 r., a jedynie wstrzymałby wypłatę świadczenia. Przyznanie świadczenia do momentu zaistnienia określonego zdarzenia (tu: wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności) nie różni się od przyznania świadczenia do określonej daty – w obu przypadkach organ wstrzymuje wypłatę świadczenia, a nie uchyla decyzję przyznającą świadczenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych (a także wznowienia wypłaty tych świadczeń), że są to czynności materialno-techniczne podlegające odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ organ administracji nie ma podstaw do wydania w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 217/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 462/21 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1011/21). Pogląd ten należy w pełni zaakceptować.
Tak też w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzenia, że zaistniało zdarzenie, z którym decyzja wiąże koniec wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, organ nie podejmuje żadnego odrębnego merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie dokonuje czynności materialno-technicznej, o której informuje stronę (art. 9 k.p.a.).
Stwierdzenie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji i umorzeniem postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd nie mógł odnosić się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 u.ś.r. Jak wskazano wyżej, strona ma możliwość wniesienia do Sądu skargi na czynność materialno-techniczną polegającą na wstrzymaniu wypłaty świadczenia, w której może kwestionować prawidłowość tego wstrzymania również co do daty, od której wstrzymanie to następuje. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę taką wnosi się do Sądu, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane decyzje.
Ponadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).