Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 listopada 2006 r., nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta przyznał skarżącej G. B. zaliczkę alimentacyjną na Ł. B. i A. B. w kwocie po 200 zł miesięcznie na okres od 1 października 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 i art. 10 ust. 1, 5, 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż we wniosku z dnia 23 października 2006 r. skarżąca wniosła o przyznanie jej zaliczki alimentacyjnej na dwoje dzieci, a wobec faktu spełnienia ustawowych przesłanek organ przyznał jej to świadczenie począwszy od miesiąca października.
Skarżąca w odwołaniu zarzuciła, iż błędnie nie przyznano jej zaliczki alimentacyjnej za miesiąc wrzesień. Wyjaśniła ona, że wniosek o świadczenie złożyła u komornika w dniu 7 lipca 2006 r., a w dniu 10 lipca 2006 r. dołączyła zaświadczenie o dochodach. Ani komornik ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, nie poinformowali jej o konieczności złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na formularzu. Dopiero w październiku dowiedziała się ona, iż do uzyskania świadczenia potrzebne jest jeszcze wypełnienie formularza, który złożyła w dniu 23 października 2006 r. Skarżąca stwierdziła, iż nie ze swojej winy straciła zasiłek za jeden miesiąc i musiała zaciągnąć długi na pokrycie kosztów utrzymania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 grudnia 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji publicznej wskazał, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, prawo do zaliczki ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca złożyła u komornika prawidłowo wypełniony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją w dniu 23 października 2006 r., a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił czasokres przyznania zaliczki alimentacyjnej. Organ uznał, iż powoływany przez skarżącą zarzut złożenia wniosku o zaliczkę w lipcu 2006 r. jest bezpodstawny, albowiem był to wniosek niekompletny i w istocie stanowił podanie o wydanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wskazała, że złożyła osobiście u komornika podanie o zaliczkę alimentacyjną wraz z zaświadczeniem o dochodach w lipcu 2006 r. i nikt wówczas nie poinformował jej, że powinna jeszcze wypełnić wniosek. Informacji takiej udzielono jej dopiero, gdy w październiku zwróciła się o wydanie jej decyzji. Każdy z organów – zarówno komornik jak i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wskazywał wówczas, iż obowiązek pouczenia jej o trybie złożenia wniosku obciążał drugi z organów. Skarżąca stwierdziła, iż takie postępowanie nie nosi znamion zawinienia z jej strony i jest dla jej rodziny krzywdzące, a pozbawienie jej świadczenia za miesiąc wrzesień i długie oczekiwanie na wydanie decyzji w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, zachwiało materialnymi podstawami egzystencji jej rodziny, albowiem w jej sytuacji finansowej każda pomoc jest cenna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.), zwanej dalej ustawą, prawo do zaliczki alimentacyjnej ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Z regulujących tryb postępowania w sprawie przyznania zaliczki przepisów art. 10 ust. 2 i 3 ustawy wynika, iż ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego, który to wniosek, składa się za pośrednictwem komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy, komornik, przekazując wniosek o przyznanie zaliczki organowi właściwemu wierzyciela, dołącza do niego zaświadczenie o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, w tym informację o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego.
Z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz.U Nr 105 poz. 882 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 4 ustawy, wynika, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki składa się na formularzu.
Rozpoznanie niniejszej sprawy, w związku z podniesionymi w skardze zarzutami, wymaga oceny charakteru pisma skarżącej z dnia 7 lipca 2006 r., a w przypadku uznania go za wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej - skutków niezachowania przewidzianej prawem formy złożenia wniosku na urzędowym formularzu.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż skarżąca w dniu 7 lipca 2006 r. złożyła do komornika sądowego wniosek sformułowany jako wniosek o wydanie zaświadczenia o częściowej bezskuteczności postępowania egzekucyjnego celem przedłożenia do zasiłku alimentacyjnego na rzecz dzieci A. i Ł. B. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Interpretując treść złożonego oświadczenia podkreślić należy, że przepisy prawa nie przewidują możliwości złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego w celu przedłożenia go organowi przyznającemu zasiłek alimentacyjny, lecz wprowadzają obowiązek dołączenia przez komornika sądowego z urzędu takiego zaświadczenie do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Skarżąca nie mogła zatem skutecznie złożyć wniosku o wydanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Zgodnie z art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy, organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten statuuje zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawej. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których strony ubiegają się o pomoc mającą zapewnić im podstawy egzystencji. W szczególności, w tego typu sprawach, w sytuacji gdy prawidłowe złożenie przez uprawnionego wniosku decyduje o dacie przyznania świadczenia, organ winien wykazać szczególną staranność w realizacji obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. na etapie wszczęcia postępowania. Ma to bowiem istotne znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
W przepisach ustawy przewidziano, iż wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej składa się do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej, który ma obowiązek przekazania wniosku właściwemu organowi. W tym przypadku komornik jako organ współpracujący z organami administracji, któremu powierzono wykonywanie określonych czynności z zakresu administracji publicznej, obowiązany jest do uwzględniania regulacji rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym treści art. 9 k.p.a. Powierzenie przez ustawodawcę komornikowi przyjęcia wniosku w sprawie administracyjnej, nie może pozbawiać strony tego postępowania przysługujących jej z mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uprawnień. Takiego pouczenia skarżącej nie udzielono, negatywne konsekwencje braku takiego pouczenia nie mogą obciążać strony i działać na jej niekorzyść.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż treści wniosku skarżącej wynikało, że jej celem jest ubieganie się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na rzecz jej dwójki dzieci, co dodatkowo potwierdza fakt złożenia przez skarżącą do komornika w dniu 10 lipca 2006 r. zaświadczenia o dochodach. (dowód: pismo z 7 lipca 2006 r., zaświadczenie o dochodach – akta administracyjne) Zaniechanie przez komornika pouczenia skarżącej o prawidłowym toku postępowania w sprawie przyznania świadczenia, nie wyłączało możliwości i obowiązku organu dokonania prawidłowej interpretacji treści złożonego wniosku, zgodnej z przewidzianym przepisami trybem składania wniosku i rzeczywistą wolą uprawnionej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zamiarem skarżącej, która dołączyła do wniosku zaświadczenie o dochodach, było uzyskanie zaliczki alimentacyjnej, a użyte we wniosku sformułowanie wynikało z nieznajomości przez nią prawa.
Uznając, iż wniosek nie jest prawidłowo sporządzony, bowiem nie wniesiono go na przewidzianym przepisami cytowanego rozporządzenia formularzu zatytułowanym "Wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej", organ winien zastosować tryb uzupełnienia braku formalnego tego wniosku. Z art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy k. p. a. Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie reguluje trybu postępowania w przypadku braków formalnych wniosku o przyznanie zaliczki, w związku z czym zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U Nr 105 poz. 881 ze zm.) w 12 ust. 2 przewiduje, iż w przypadku złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, a niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
W sytuacji gdy organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia wniosku, wskazując konsekwencje niewykonania zobowiązania, a skarżąca bez wezwania uzupełniła brak wniosku, brak jest podstaw do uznania pierwotnie złożonego wniosku za bezskuteczny.
Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 6 i art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka winna być skarżącej przyznana na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2006 r. do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, a nie jak ustalił organ od października 2006 r., skarżąca złożyła bowiem wniosek o przyznanie świadczenia już w lipcu 2006 r.
Ponieważ w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku tego naruszenia doszło bowiem do nieprawidłowego ustalenia daty początkowej od jakiej winno być przyznane świadczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną, uznająca za skutecznie złożony wniosek z lipca 2006 r. i prawidłowo ustalić w decyzji datę, od której skarżącej powinna być przyznana zaliczka alimentacyjna.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się do wykonania, to orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.