Uzasadnienie
Skarga A. N., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 września 2023 r. o nr SKO.421.532.2023 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 5 maja 2023r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 24 marca 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. N. wystąpił syn A. N. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 3 listopada 2021 r., w którym H. N. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2021 r., a orzeczenie zostało wydane do 30 listopada 2024 r.. Rodzice osoby niepełnosprawnej nie żyją. Współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje, posiada ona również trójkę żyjących dzieci.
W dniu 13 kwietnia 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką. Ustalono w nim, że niepełnosprawna posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (07-S) z uwagi na schorzenia układu oddechowego, ma zwłóknienia płuc oraz jest wyposażona w koncentrator tlenu, pulsoksymetr. Ponadto niepełnosprawna leczy się z powodu osteoporozy, ma schorzenia nerek, schorzenia ginekologiczne (wypadanie macicy) oraz nieżyt jelit. Schorzenia są nieoperacyjne z uwagi na zły stan zdrowia układu oddechowego.
Pracownik socjalny stwierdził podczas przeprowadzania wywiadu, iż niepełnosprawna ze względu na swój stan zdrowia wymaga opieki i pomocy osób drugich w każdym zakresie gospodarczym (gotowanie, podawanie posiłków, pranie, sprzątanie, robienie zakupów, ubieranie), czynności higienicznych (mycie, kąpanie, pomoc w korzystaniu z WC). Jako czynności wykonywane przez skarżącego pracownik socjalny wskazał utrzymywanie kontaktu z lekarzem oraz personelem hospicjum domowego, wykupywanie leków, załatwianie spraw urzędowych, mierzenie ciśnienia krwi, dbanie o odpowiedni dopływ tlenu z koncentratora.
Skarżący czuwa nad odpowiednim natlenieniem krwi, musi reagować na objawy duszności u niepełnosprawnej. Oprócz tego wykonuje ćwiczenia oddechowe, dba o wietrzenie pomieszczeń, zapobiega odleżynom (smarowanie, oklepywanie). Niepełnosprawna wymaga asekuracji przy przemieszczaniu się po mieszkaniu. Zdaniem pracownika socjalnego niepełnosprawna nie może samodzielnie funkcjonować ze względu na podłączenie do koncentratora tlenu, przez co konieczna jest całodobowa opieka i obserwacja parametrów natlenienia krwi. Pracownik wskazał również, że pozostawienie niepełnosprawnej bez opieki osób drugich może zagrażać jej bezpieczeństwu i życiu. Pracownik socjalny ustalił, iż ojciec skarżącego a współmałżonek osoby niepełnosprawnej ze względu na swój wiek oraz własne problemy zdrowotne (choroby kręgosłupa, zakaz dźwigania) nie jest w stanie zajmować się niepełnosprawna małżonką.
Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z upoważnienia Wójta Gminy W. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji za powód odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., że skoro daty powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej nie da się ustalić, to kierując się treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyznanie wnioskowanego świadczenia jest wykluczone. Organ za podstawę wskazał również przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z ustaleniami organu niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z A. N., który nie kwalifikuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził, że obowiązek sprawowania opieki nad współmałżonkiem wyprzedza obowiązek syna do sprawowania opieki nad rodzicem.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zrzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 20 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało jednak, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji w tym zakresie, wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych o konieczności stosowania art.17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia zwarta w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r.. Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsze stanowisko zakłada, że warunkiem koniecznym do nabycia przedmiotowego świadczenia, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Zgodnie z drugim stanowiskiem, legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki i w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, a sprawującej faktyczną opiekę nad osobą takiej opieki wymagającej.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało się na podjętą w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22, która wyznacza aktualną linię orzeczniczą w kwestii przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę przyznania ww. świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. W świetle powyższej uchwały, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Innymi słowy, niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki, która nie została stwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie na nią świadczenia pielęgnacyjnego, innemu członkowi rodziny wskazanemu w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W przedmiotowej sprawie niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zarówno na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego, jak i na dzień złożenia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący zarzucił organom:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej Decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej złożył wniosek o przyznanie mu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, które nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte do dnia wydania decyzji przez Kolegium.
- - naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 KPA poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jednak w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą skarżącą, która jest synem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, tzn. osobą krewną w stopniu pierwszym.
Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niewątpliwie stosowanie tego przepisu w przeszłości wiązało się z istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego ze stanowisk przyjęło się, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki i w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Drugie ze stanowisk głosiło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).". Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko analogiczne do drugiego ze wskazanych wcześniej stanowisk. Na treść tej uchwały powołało się również kolegium w swojej decyzji.
W przedmiotowej sprawie organy słusznie uznały, że w związku z pozostawaniem niepełnosprawnej w związku małżeńskim i jednoczesnym brakiem kwalifikowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, będącemu synem osoby niepełnosprawnej.
Niedopuszczalne jest też przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., I OSK 1023/22, LEX nr 3614782). Sam fakt złożenia przez małżonka osoby niepełnosprawnej wniosku o przyznanie mu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcie w danej sprawie.
Nie sposób również przyznać racji zarzutom naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 KPA wskazanym w skardze. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ miał obowiązek jedynie ustalić czy niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, czy małżonek żyje oraz czy posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji pismem z dnia 23 sierpnia wezwał do przedłożenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi Kolegium otrzymało pismo wskazującą na to, że orzeczenie takie nie zostało wydane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika więc, że współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy nie miały więc podstaw uważać, że jest inaczej.
Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji Organ II instancji słusznie wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W swojej decyzji organ kierował się utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.