Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 11 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1042/05

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta ustalił M. S. warunki zabudowy dla planowanej modernizacji, przebudowy, remontu zabudowań gospodarczych – wymiana elementów konstrukcyjnych ścian, dachu, remont fundamentów, ścian, pokrycia dachowego, stolarki okiennej oraz zmiany sposobu użytkowania z przeznaczeniem na cele socjalno-mieszkaniowe, usługi na działce nr [...] położonej w R. Rodzaj zabudowy określony został jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu natomiast określono jako budynek mieszkalno- socjalno- usługowy. Ustalono nadto, że działka położna jest w strefie A ochrony konserwatorskiej według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i formalno-prawnej załączonej do decyzji wynika, że planowana inwestycja na działce nr [...] w R. spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Warunki zabudowy zostały uzgodnione z Zarządem Dróg Wojewódzkich, Powiatowym Konserwatorem i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, przy czym Minister Kultury uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i umorzył postępowanie.

W toku postępowania S. M. wniosła sprzeciw odnośnie prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, w szczególności remontu, modernizacji, przebudowy zabudowań gospodarczych, zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] położonej w R. Odnosząc się do tego sprzeciwu organ wskazał, że planowana inwestycja dotyczy istniejącego na działce obiektu gospodarczego, a planowany zakres remontu, modernizacji i przebudowy nie przewiduje zmiany wymiarów, kubatury obiektu, a nadto jest niezbędny ze względu na zły stan techniczny obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 oraz art. 54 ust. 2 lit d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 24 października 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 61 ust. 2 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 54 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 5, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż w zakwestionowanej decyzji opisano inwestycję i określono warunki konieczne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących tj. ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz, 717) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Organ I instancji wydał decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, zgodną z jego wnioskiem, ze względu na spełnienie w sprawie wymagania opisanego w art. 61 oraz uzyskanie uzgodnień wymaganych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wykazano w toku postępowania, szereg działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ocena prawidłowości decyzji wydanych w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu dokonywana jest w aspekcie ich zgodności z prawem. Jej istotę stanowi udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie ma właściwą podstawę faktyczną i czy uwzględnia ono postanowienia ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisów do niej wykonawczych.

Jak wynika z treści wniosku strony, który uruchomił postępowanie w sprawie, adresat skarżonej odwołaniem decyzji z kwietnia 2005r. opisuje inwestycję jako przebudowę, modernizację budynku gospodarczego poprzez wymianę elementów konstrukcyjnych ścian, dachu, remontu fundamentów, ścian, pokrycia dachowego, stolarki okiennej prowadzących do zmiany przeznaczenia budynku z gospodarczego na mieszkalno-socjalno – użytkowy.

Prawo budowlane przewiduje obowiązek uzyskania dla takich robót pozwolenia na budowę (art. 29 a contrario ustawy z 07 lipca 1994r, Prawo budowlane Dz. U. Nr 898, poz. 4141 ze zm.). Ponadto, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga nie tylko zmiana zagospodarowania terenu polegająca na nowej zabudowie, ale także w przypadku wykonania robót budowlanych innych, których przeprowadzenie wymaga pozwolenia na budowę.

Wobec zarzutów opisanych w odwołaniu o stosowaniu przez organ I instancji nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ma miejsce sytuacja opisana w art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy. Dla terenu inwestycji będącej przedmiotem wniosku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wygasł z dniem 31 grudnia 2003r. Tym samym w sposób prawidłowy organ I instancji zastosował ustawę z 27 marca 2003r. Gdyby bowiem plan obowiązywał, w ogóle nie byłyby wydawane warunki zabudowy tylko od razu pozwolenie na budowę.

W sprawie bezsporne jest, że inwestor zmierza do zmiany istniejącego stanu zagospodarowania działki [...] w R., a zmiana ta polegać ma na realizacji przebudowy (modernizacji) oraz remoncie istniejącego już budynku. Przebudowa obiektu budowlanego oraz remont polegający na zmianach w fundamentach, instalacji, stanowi zmianę zagospodarowania gruntu i wymaga wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na jakim inwestycja taka miałaby być realizowana wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 59 ustawy z 2003r.).

Po dniu 11 lipca 2003r. wydanie takiej decyzji może mieć miejsce jedynie, gdy spełnione są wymagania określone przepisem art. 61, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie zgodnie z art. 61 ust. 4 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. To ostatnie uregulowanie ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż adresat decyzji jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 7,11ha, a średnia powierzchni gospodarstwa wynosi 5,956ha. Oznacza to, że nawet gdyby działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie były zabudowane, na podstawie art. 61 ust.4 wyłączającego stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 możliwe byłoby w sprawie ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzając tę okoliczność Kolegium zauważyło, że działki sąsiednie wobec działki [...], dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane i to w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie zagadnienia opisane w art. 61 zostały rozważone przez organ I instancji i udowodnione. Spełnione są wszystkie wyżej opisane przesłanki. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I instancji są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U Nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie wyznaczono obszar analizowany. Dla potrzeb wydania decyzji wzięto pod uwagę działki dostępne z tej samej drogi publicznej (w tym działkę odwołującej się) i przeanalizowano nie tylko sposób ich zabudowy, ale także parametry, cechy i wskaźniki ukształtowanej już zabudowy w tym obszarze. Po dokonaniu tej analizy stwierdzono, że działki numer: [...],[[...],[...] i [...] zabudowane są budynkami.

Planowana zabudowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy (mimo, że jak wyżej to wskazano - na mocy art. 61 ust. 4 - wymaganie to wcale w sprawie nie musiało być spełnione). Dlatego też, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywnie rozpoznano wniosek strony.

Okoliczności opisane w odwołaniu, aczkolwiek istotne z punktu widzenia sytuacji strony odwołującej się, nie stanowią przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem M. S., aczkolwiek słusznie zwróciła ona uwagę, że w sposób niepotrzebny i nieprawidłowy zapisano, że w planie z 1990r. obszar położony był w strefie ochrony konserwatorskiej. Plan ten przestał obowiązywać, i tak jak niepotrzebne i bezpodstawne były uzgodnienia z organem ochrony zabytków - czemu dał wyraz Minister Kultury umarzając postępowanie w tym zakresie w dniu 16 marca 2005r. (postanowienie [...]), tak zbędne i nieprawidłowe jest wprowadzanie zapisów historycznych i prawnie nie istniejących do decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ w tej części zaskarżona decyzja naruszała ustawę o planowaniu z 2003r. w tej części organ odwoławczy uchylił ją.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących należytej ochrony interesów osób trzecich - w tym S. M. - Kolegium stwierdziło, że rzeczywiście, tak jak wskazano to w odwołaniu, w decyzji o warunkach zabudowy terenu musi znaleźć się element ochrony interesów osób trzecich i w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołująca się, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem inwestora i wydaną decyzją, należy do kręgu osób trzecich w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. (art. 64 w zw. z art. 54 pkt 2 lit.d).

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować w granicach określonych przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z art.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ochrona ta obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "wytycza, bowiem tylko ogólne podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w tym usytuowanie budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a wymagań tych nie można pomijać w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając, że powinny one być ustalone tylko w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., IISA/Ka 1559/96, OSS 1998, nr 4, poz. 108). Kolegium wskazało, że w punkcie 8 decyzji znalazły się zapisy chroniące właścicieli nieruchomości sąsiednich i dostęp do drogi publicznej, co jest właściwe i wystarczające.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 ust. 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie wyczerpującego określenia warunków i zasad w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz brak ustosunkowania się do podniesionych przez nią zarzutów.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, podczas gdy inwestor zamierza realizować remont budynku gospodarczego, co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu. Należący do wnioskodawcy budynek znajduje się na granicy z nieruchomością skarżącej, zatem decyzja winna określać szczegółowo warunki i zasady w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto argumentację skarżącej, a także nie wyjaśniono podstawy faktycznej i prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z ust. 4 art. 61 wynika natomiast, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1. 1) rodzaj inwestycji;
2. 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
3. a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
4. b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
5. c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
6. d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
7. e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
8. 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą:

1. a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
2. b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
3. c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W dniu 26 sierpnia 2003 r. zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr164, poz.1589). W § 2 tegoż rozporządzenia ustalono sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

I tak ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

1. a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:
2. – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
3. – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,
4. b) zabudowa usługowa,
5. c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,
6. d) zabudowa produkcyjna,
7. e) cmentarze,
8. f) drogi publiczne,
9. g) drogi wewnętrzne,
10. h) obiekty infrastruktury technicznej;

Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

1. a) pozbawieniem:
2. – dostępu do drogi publicznej,
3. – możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,
4. – dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
5. b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,
6. c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie zaś do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56)

Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99 baza lex nr 78 924).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, podczas gdy we wniosku opisano inwestycję jako remont, modernizację, przebudowę zabudowań gospodarczych poprzez wymianę elementów konstrukcyjnych ścian, dachu, remont fundamentów, ścian, pokrycia dachowego, stolarki okiennej i instalacji, prowadzącą do zmiany sposobu użytkowania z przeznaczeniem na cele socjalno - mieszkaniowe, usługi. Organ pierwszej instancji nie podjął jednakże żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony i prawidłowe zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego.

Organ II instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, że adresat decyzji jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, to nawet gdyby działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie były zabudowane, możliwe byłoby w sprawie ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ust.4 wyłączającego stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzając tę okoliczność Kolegium zauważyło, że działki sąsiednie wobec działki 34, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane i to w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W efekcie organ odwoławczy rozpatrzył niejako oba warianty, a więc jakby inwestycja dotyczyła zabudowy zagrodowej, ale również jakby istniał wymóg spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Organ odwoławczy uznał, że warunek ten w sprawie niniejszej został spełniony, przy czym w aktach sprawy brak jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1.

Zdaniem Sądu nie można zaakceptować takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawą do stosowania przepisów winien być jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy. W pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie jednoznacznie winno zostać ustalone zamierzenie inwestycyjne. Obowiązek taki wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W przedmiotowej sprawie organy administracji nie ustaliły czy istotnie inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Precyzyjne określenie funkcji, jaką będzie pełnić obiekt po dokonanych w nim robotach budowlanych jest niezwykle istotne, gdyż w przypadku zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonywana jest jedynie w zakresie wynikającym art. 61 ust.4 ustawy, a zatem nie ma wymogu sąsiedztwa zabudowanej działki.

Natomiast jeśli obiekt, wskutek przeprowadzonych robót, utraci charakter obiektu związanego z zabudową zagrodową, to nie tylko istnieje konieczność dokonania analizy, ale dodatkowo musi być zachowany warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiący o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisy wykonawcze nie zawierają definicji pojęcia zabudowa zagrodowa. W ocenie Sądu, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, mimo że posługuje się nim w art.

29. Wskazać jednakże należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) w § 3 wyjaśnia, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pod pojęciem budynku gospodarczego należy natomiast rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag, przy czym w pierwszej kolejności w sposób precyzyjny ustali i zakwalifikuje zamierzenie inwestycyjne, a następnie rozstrzygnie, czy mogą być dla inwestora ustalone żądane przez niego warunki zabudowy terenu.

Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane.