Uzasadnienie
Skarga M. P., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 września 2023 r. o nr SKO Gd/3350/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Gardeja z dnia 27 marca 2023r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 1 marca 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B.P. wystąpiła córka M. P. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z 7 lutego 2023 r., w którym B. P. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 grudnia 2022 r., a orzeczenie zostało wydane do 28 lutego 2025 r.. Rodzice oraz małżonek niepełnosprawnej nie żyją. Posiada ona trójkę rodzeństwa oraz dwanaścioro dzieci. Skarżąca jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ostatnią podjętą prace wykonywała przez sześć lat do 30 czerwca 2022 r..
W dniu 7 marca 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ustalono w nim, że niepełnosprawna w 2020 r. przeszła amputację lewego śródstopia, a w grudniu 2022 r. amputację czterech paliczków prawej kończyny dolnej. Wymaga ona opieki we wszystkich czynnościach życia codziennego jak ubieranie się, mycie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków i leków. Po domu porusza się za pomocą chodzika. Na zewnątrz porusza się na wózku. Korzysta z przenośnej toalety. Jest w stanie sama spożywać posiłki i leki. Skarżąca w związku z opieką nad matką pomaga jej wstać z łóżka i wykonać poranną toaletę. Podaje leki. Przygotowuje posiłki. Zajmuje się sprawami związanymi z prowadzeniem gospodarstw domowego i sprawami urzędowymi. Niepełnosprawna w ciągu dnia pozostaje sama przez godzinę, w związku z prowadzeniem przez skarżącą dziecka do szkoły.
Skarżąca posiada jedenastkę rodzeństwa, z którego dziesiątka pracuje zawodowo, a jeden z braci przebywa w zakładzie karnym. W ocenie pracownika niepełnosprawna posiada ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji za powód odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki. Organ odniósł się też to zawartego we wniosku skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13. Organ wskazał, że wyrok ten nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ta niepełnosprawność powstała już po okresie dzieciństwa. Organ za podstawę wskazał też brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, z uwagi na ustalony zakres tej opieki.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zrzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną przez skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 8 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji nie podzielił tego stanowiska wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych o konieczności stosowania art.17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że w niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wskazany w art., 17 ust. 1 nie zachodzi. Organ wskazał, że matka skarżącej nie jest osobą leżąca i nie wymaga używania pampersów, samodzielnie porusza się po domu przy pomocy chodzika. Nie wymaga karmienia. Opieka polega głównie na pomocy w czynnościach z zakresu higieny osobistej i przygotowaniu posiłków. Te czynności nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca mieszka z matką, a pranie, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie należą do czynności dnia codziennego i składają się na prowadzenie każdego gospodarstwa domowego. Przygotowanie posiłków, realizacja recept, umawianie wizyt lekarzy i pomoc w pracach domowych nie są czynnościami wykluczającymi jakąkolwiek aktywność zawodową.
Ponadto czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego są wykonywane również przez osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Oceniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że Wnioskująca poświęca opiece nad matką czas w stałych porach dnia, z przeprowadzonego wywiadu Kolegium wywnioskowało zaś, że niepełnosprawna jest na tyle samodzielna w swojej niepełnosprawności, że mogłaby funkcjonować np. przy wsparciu w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.
Organ II instancji wskazał również, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji matki. Zdaniem Kolegium zapewnienie pomocy niepełnosprawnej matce nie musi polegać wyłącznie na osobistych staraniach wszystkich zobowiązanych do alimentacji. Może to być także pomoc finansowa zmierzająca do zapewnienia odpłatnej, specjalistycznej pomocy osobie niepełnosprawnej, która to pomoc umożliwi odciążenie tylko jednej spośród osób zobowiązanych do alimentacji i pozwoli na nieangażowanie w tę pomoc środków publicznych.
Kolegium w uzasadnieniu wskazało również, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Niewątpliwie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna z powodu amputacji lewego śródstopia oraz amputacji czterech paliczków kończyny dolnej prawej jest, zdaniem pracownika socjalnego, niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz wymaga koniczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie. Wymaga korzystania z usług opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. Wymaga ona opieki we wszystkich czynnościach życia codziennego jak ubieranie się, mycie, sprzątanie, palenie w piecu, przygotowywanie posiłków i leków. Po domu porusza się za pomocą chodzika. Korzysta z przenośnej toalety. Jest w stanie sama spożywać posiłki i leki. Wymaga pomocy w czynnościach higienicznych. Niepełnosprawna w ciągu dnia pozostaje sama przez godzinę, w związku z prowadzeniem przez skarżącą dziecka do szkoły. Skarżąca w oświadczeniu podaje, że w związku z opieką nad matką pomaga jej wstać z łóżka i wykonać poranną toaletę.
Podaje leki, szczególnie w formie zastrzyków. Przygotowuje posiłki. Zajmuje się sprawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i sprawami urzędowymi. Wskazuje również, że do poruszania się na zewnątrz niepełnosprawnej potrzebny jest wózek.
W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji słusznie wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W swojej decyzji kierował się utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie. Nie sposób jednak zgodzić się z ustaleniami dokonanymi w pozostałym zakresie.
W zaskarżonej decyzji swoje wnioski Kolegium oparło w dużej mierze na fakcie, że niepełnosprawna nie jest osoba leżącą i nie korzysta z pampersów. Należy podkreślić, że także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja. Skarżąca pomaga podnosić się matce z łóżka. Podopieczna do poruszania się na zewnątrz wymaga korzystania z wózka. Z powodu trudności w przemieszczaniu się czynności higieniczne uzależniają niepełnosprawną od pomocy osoby trzeciej. Należy wskazać również, że matka skarżącej korzysta z toalety przenośnej. W zakresie tych czynności szczególnie przejawia się całodobowy wymóg dyspozycyjności skarżącej.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że takie czynności jak pranie, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie należą do czynności dnia codziennego i składają się na prowadzenie każdego gospodarstwa domowego. Przygotowanie posiłków, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich i pomoc w pracach domowych nie są czynnościami wykluczającymi jakąkolwiek aktywność zawodową. Jednakże w przedmiotowej sprawie czynności te, w połączeniu z czynnościami sprawowanymi na potrzeby niepełnosprawnej wynikające z jej stanu zdrowia, angażują skarżącą w sposób uniemożliwiający podjęcie aktywności zawodowej. Warto zaznaczyć, że w zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22).
Wskazać także należy, że zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż stan zdrowia matki i zakres dokonywanych czynności uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Nie można więc wskazywać, że skarżąca ubiega się o świadczenie w celu uzyskania zastępczego źródła dochodu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.