Uzasadnienie
Skarga J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., nr SKO Gd/3074/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 28 lutego 2022 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta Malborka wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, R. P. Burmistrz Miasta Malborka decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą.
Burmistrz ustalił, że R. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (znak: [...]), wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. w dniu 7 stycznia 2013r. Orzeczenie wydano na stałe. Ustalono, iż znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 1 stycznia 2013r. R. P. ma obecnie 79 lat, choruje z powodu raka gruczołu krokowego z przerzutami do węzłów chłonnych i kości, przewlekłej niewydolności serca, choroby niedokrwiennej serca nadciśnienia tętniczego, niedoczynności tarczycy, chorób zwyrodnieniowej kręgosłupa, choroby jelita grubego, zaburzeń psychicznych. Jest po dwóch zawałach serca. Bezpośrednio do pogorszenia jego stanu zdrowia przyczynił się przebyty w październiku 2021 r. udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu. Chory jest pod stalą opieką lekarzy specjalistów.
J. P. wykonuje przy mężu wszelkie czynności opiekuńcze sprawując nad nim całodobową opiekę. Organ ustalił też, że J. P. ostatnio pracowała w 1988 r. Potem ze względu na własne potrzeby zdrowotne nabyła prawo do renty, a od 23 kwietnia 2007 r. wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego otrzymała prawo do emerytury. Nie można zatem przyjąć, że osoba, która nie pracowała od 34 lat, aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową.
Ponadto, zdaniem organu I instancji, skarżącej należy odmówić wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności R. P. stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, wskazując, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części wskazanego przepisu, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi jednak wymagany ustawą związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. W toku postępowania skarżąca składała oświadczenia, z których wynika, że z pracy zrezygnowała w 1988 r. z powodu chorób i bólu kręgosłupa i że nie podejmuje pracy ze względu na stan zdrowia i wiek. Również pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy we wnioskach odnotował, że J.P. z uwagi na wiek – 75 lat – nie wykazuje zainteresowania podjęciem zatrudnienia. Dopiero w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. wskazała, że byłaby skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia spowodowanej sprawowaniem opieki. Jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, wiek itp. to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Począwszy od roku 1988 J. P. nie pracowała, ani też nie wykazała, by czyniła jakiekolwiek starania w kierunku powrotu do aktywności zawodowej, w związku z powyższym nic nie przemawia za tym, że obecnie - na dzień złożenia wniosku skłonna jest do podjęcia pracy, lecz uniemożliwia jej to wykonywana całodobowa opieka nad mężem.
Ponadto od 2007 roku nabyła prawo do emerytury, co wprawdzie nie stanowi przeszkody (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże brak aktywności zawodowej skarżącej wynikał z powodów dotyczących jej własnego stanu zdrowia oraz osobistych wyborów, a zatem nie ma możliwości potwierdzenia, iż J. P. nie podejmowała i nadal nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad R. P. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
W uzasadnieniu skarżącą podniosła, że organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, podczas którego pracownik socjalny nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał też pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej co do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Co istotne, okoliczność, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Dalej skarżąca przedstawiła poglądy orzecznictwa dotyczące przesłanki niepodejmowania zatrudnienia konkludując, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Sam brak aktywności zawodowej jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy (a zatem w oderwaniu od przyczyny, jaką w tym wypadku jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny).
W sprawie bezsporne było, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast kwestią sporną była ocena spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Z akt sprawy wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od 1 stycznia 2013 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 7 stycznia 2013 r.). Skarżąca natomiast od 2007 r. pobiera świadczenie emerytalne. W piśmie z dnia 15 marca 2022 r. oświadczyła, że z pracy zrezygnowała w 1988 r. z powodu chorób i bólu kręgosłupa oraz że aktualnie nie podejmuje pracy ze względu na stan zdrowia i wiek. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 marca 2022 r. oświadczyła, że z uwagi na swoją sytuację zdrowotną i przejście na świadczenia z ZUS nie poszukiwała zatrudnienia, ze względu na wiek nie jest zainteresowana podjęciem zatrudnienia. Stanowisko swoje skarżąca zmieniła dopiero w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. oświadczając, że byłaby skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Oceniając okoliczności wynikające z akt sprawy zgodzić należy się z organem, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Po pierwsze, niewątpliwie powodem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia nie była konieczność opieki nad mężem, tylko problemy zdrowotne, w związku z którymi w 1988 r. uzyskała prawo do renty. W 2007 r. z kolei skarżąca uzyskała uprawnienia emerytalne. Natomiast konieczność sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem powstała, jak sama skarżąca oświadczyła w 2013 r., a w aktualnym wymiarze w październiku 2021r., czyli w czasie, gdy skarżąca od wielu lat przebywała na emeryturze.
Zgodzić należy się również z Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że zachodzi przesłanka niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca ma aktualnie 75 lat i problemy zdrowotne, które spowodowały rezygnację przez nią z pracy zawodowej w 1988 r. Trudno przyjąć za wiarygodne oświadczenie skarżącej, że byłaby skłonna podjąć zatrudnienie gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem, skoro ze względu na problemy zdrowotne nie pracuje ona od ponad 30 lat. Wiarygodność tego oświadczenia podważają nadto wcześniejsze oświadczenia skarżącej – złożone w piśmie z dnia 15 marca 2022 r. i podczas wywiadu środowiskowego - że ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest zainteresowana podjęciem zatrudnienia.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym, czy też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności po ponad trzydziestu latach nieaktywności zawodowej.
Skarżąca pobiera emeryturę od 2007 r. i od tego czasu nie podejmowała zatrudnienia w żadnej formie ani nie deklarowała chęci podjęcia pracy, mimo że stan zdrowia męża pogorszył się w 2013 r. W ocenie Sądu należy zgodzić się zatem z konkluzją organu, iż trudno jest przyjąć za wiarygodne w okolicznościach sprawy, że skoro skarżąca nie pracowała przez wiele lat i obecnie będąc osobą w wieku 75 lat, mającą pewne związane z wiekiem ograniczenia zdrowotne, to powodem niepodejmowania przez nią aktywności zawodowej jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Przeciwnie doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem.
Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała.
Sąd nie kwestionuje faktu, że mąż skarżącej jest osobą mocno schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Zdaniem Sądu ocena zaistnienia przesłanek omawianego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy dokonana przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, jest prawidłowa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).