Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 107/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., zwanej dalej "u.o.g.r.l."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z 14 grudnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., o odmowie wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu oznaczonego jako działka nr [..] obręb B.w miejscowości N., gm. S., z produkcji rolnej.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z 3 marca 2015 r. S.H. wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu - działki nr [..], obręb B., w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą elektro-energetyczną. Do wniosku załączyła decyzję z 24 maja 2013 r., nr [..], w której Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże) o mocy 500 kW w miejscowości N., w gminie S., na działkach nr [..] obręb B. i [..] obręb Ż. Wydając decyzję o odmowie wyłączenia działki nr [..] z produkcji rolnej organ I instancji ustalił, że działka stanowi użytki rolne klasy III. Organ powołał się na art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Wskazał, że w odniesieniu do gruntów rolnych - stanowiących użytki rolne klasy I – III, przeznaczenie takich gruntów na cele nierolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a takiej zgody wnioskodawczyni nie załączyła.

Organ podkreślił, że załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna dopiero w chwili obowiązywania nowych przepisów, zgodnie z którymi w przedmiotowej sprawie wymagana jest powyższa zgoda właściwego ministra. Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest odrębnym postępowaniem od postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i ma charakter samoistny. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej złożony został dopiero 3 marca 2015 r., tj. po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy zmieniającej, co uzasadnia rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego po 26 maja 2013 r.

Ponadto organ stwierdził, że wniosek dotyczył jedynie części działki nr [..], zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 779 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") wniosek powinien dotyczyć całej działki, która ma zostać wyłączona z produkcji rolnej.

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawczyni nie nabyła prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W decyzji tej stwierdzono tylko, że w odniesieniu do stanu prawnego (z dnia wydania decyzji – 24 maja 2013 r.) i faktycznego dotyczącego powierzchni działki (poniżej 0,5 ha), teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Stan prawny uległ jednak zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym organ, stojąc na straży interesu społecznego, zobowiązany jest do ochrony słusznego interesu społecznego, który wyraża się w konieczności zapobiegania degradacji i niewłaściwego wykorzystywania gruntów I-III klasy, zgodnie z art. u.o.g.r.l.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. domagała się jej uchylenia i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 11 ust. 1 i 1a u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Odwołująca się wskazała także na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego - w decyzji z 30 listopada 2016 r. - zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. i stwierdził, że działka nr [...] stanowi użytki rolne klasy III. Organ wskazał też na treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. podnosząc, że wnioskodawczyni nie posiada wymaganej tymi przepisami zgody właściwego ministra. Należało zatem odmówić wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [..].

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z 24 maja 2013 r. wydana została wprawdzie przed wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak stała się ostateczna już po wejściu w życie nowych przepisów, istotnie zmieniających zasady wyłączania gruntów z produkcji rolnej. Na mocy tej decyzji strona nie niebyła konstytutywnego prawa do realizacji inwestycji w kształcie wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że powołana wyżej ustawa 8 marca 2013 r. w zasadniczy sposób zmieniła kwestie możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Do 26 maja 2013 r. grunty klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha, podlegały procedurze wyłączenia z produkcji rolnej bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia".

Natomiast od 26 maja 2013 r. wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia", jak też procedury "wyłączenia", zgodnie z treścią wyżej wskazanych art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień jej rozstrzygnięcia, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera przepisów przejściowych. W tej sytuacji należy zastosować jej przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy i brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r.

Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016, poz. 961). Przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby wszczęta została w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji procedura wydania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła S. H., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. 1) błędne ustalenie, że działka nr [..] stanowi użytki rolne klasy III, podczas gdy teren działki jest oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Lz-Rlllb, a zatem stanowi grunt zadrzewiony i zakrzewiony;
2. 2) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie;
3. 3) naruszenie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. i § 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016 r., poz. 1034 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów") poprzez uznanie, że teren działki nr [..] wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej;
4. 4) naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 16 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji a także weryfikowanie przez Kolegium okoliczności, które nie podlegają badaniu w postępowaniu o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej;
5. 5) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie znajdującej się w aktach sprawy opinii prof. J. C. oraz odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 19968 w sprawie niekorzystnych zmian w u.o.g.r.l.;
6. 6) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią wpisu do ewidencji gruntów działka nr [..] obejmuje grunt klasy Lz-RIIIb, a zatem nie znajduje do niej zastosowania art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., co winno skutkować umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie. Z § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów wynika bowiem, że tak oznaczony grunt (Lz-R) jest gruntem zadrzewionym i zakrzewionym i zgodnie z § 68 ust. 1 tego rozporządzenia nie stanowi użytku rolnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. skarżąca podkreśliła, że zwróciła się do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. W postępowaniu tym organ w ogóle nie stosuje art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a orzekając na jego podstawie narusza kompetencji do orzekania w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przesłanki z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zostały zweryfikowane. W konsekwencji, organy w tej sprawie decyzją o warunkach zabudowy z 24 maja 2013 r. były związane i nie miały prawa ponownie orzekać na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., zaś wskazując jako podstawę swoich rozstrzygnięć powyższy przepis – naruszyły konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).

Uzasadniając natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów u.p.z.p. skarżąca wskazała na art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Podkreśliła, że działka nr [.] nie jest objęta planem miejscowym, a zatem ustalono dla niej warunki zabudowy w decyzji z 24 maja 2013 r. dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych. Decyzja ta w dacie rozpatrywania wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej była ostateczna i wiążąca dla organów rozpoznających ten wniosek. Skarżąca zaś na jej podstawie miała prawo realizować opisaną w niej inwestycję, także po wejściu w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż żaden jej przepis nie pozbawiał mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed dniem jej wejścia w życie. W konsekwencji, jak podkreśliła skarżąca, żaden przepis ww. ustawy zmieniającej nie upoważniał organu administracji do kwestionowania praw nabytych przez stronę w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca stwierdziła też, że nie kwestionuje stanowiska o samodzielnym charakterze postępowania o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, co jednak nie upoważnia organów do kwestionowania ostatecznej i wiążącej także w tym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, zgodnie z którymi zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I – III o powierzchni poniżej 0,5 ha – nie była wymagana. W konsekwencji, art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 4 u.p.z.p. - ustanawiający jako jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy brak konieczności posiadania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z 24 maja 2013 r. był spełniony i został pozytywnie zweryfikowany przez organ wydający tę decyzję. Wójt Gminy uznał, że teren działki nr [..] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i dał temu wyraz właśnie w treści decyzji o warunkach zabudowy, a organy orzekające w niniejszej sprawie są tym stanowiskiem związane i nie mają kompetencji do ponownej oceny przesłanki posiadania tej zgody w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.

Jak wskazała skarżąca, powyższe stanowisko w pełni koresponduje ze stanowiskiem sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym w odpowiedzi z 20 sierpnia 2013 r. na interpelację poselską nr 19968, a także z opinią prof. J. C. z 18 czerwca 2015 r., znajdującą się w aktach niniejszej sprawy, które to dokumenty jednak nie zostały uwzględnione przez organy orzekające w sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadniając dodatkowo zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że SKO błędnie ustaliło, powołując się na ustawę z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrakowych, że jej przepisy znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca wystąpiła bowiem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy z 24 maja 2013 r., a to oznacza, że art. 14 ust. 6 powołanej ustawy nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja o warunkach zabudowy utraciła moc.

Skarżąca podkreśliła też, że w jej ocenie uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności

1. - Kolegium nie rozważyło w sposób prawidłowy zarzutów i argumentów sformułowanych w odwołaniu.

Skarżąca wskazała jednocześnie, że niezrozumiałe jest dla niej stanowisko organu I instancji, że wniosek o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej musi obejmować całą działkę w znaczeniu ewidencyjnym. Wręcz przeciwnie, powinien on obejmować dokładnie taki teren, co do którego zachodzi potrzeba wyłączenia z produkcji rolnej wraz z inwestycją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić także z urzędu.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygały o wniosku skarżącej z 3 marca 2015 r. - dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [..], obręb B., w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą elektro-energetyczną (vide wniosek skarżącej z 3 marca 2015 r. i jej pismo z 24 czerwca 2015 r., w którym stwierdziła, że postępowanie dotyczy wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr [..]).

Kwestie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolnej reguluje u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Organy ustaliły, że działka nr [..] stanowi użytki rolne klasy III. To ustalenie zakwestionowała w skardze skarżąca podnosząc, że działka ta jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem Lz-Rlllb, a zatem stanowi grunt zadrzewiony i zakrzewiony, który użytkiem rolnym nie jest. W związku z tym, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego albowiem w jej ocenie do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych nie stosuje się procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolnej opisanej w art. 11 u.o.g.r.l.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe, ponieważ z zacytowanego powyżej art.

11. ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji jest wydawana nie tylko w przypadku użytków rolnych (szczegółowo w nim opisanych) lecz także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.l. oraz gruntów leśnych, a więc także innych – niż użytki rolne - gruntów.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 i u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty:

1. - określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1);
2. - pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5).

W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony 22 lipca 2015 roku, z którego wynika, że działka nr [..] stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczona jest bowiem symbolem Lz-RIIIb.

Organy w swoich decyzjach nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że działka nr [..] stanowi użytki rolne. W szczególności nie odniosły się do treści powyższego wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego tej działki. Tymczasem nie budzi wątpliwości Sądu, że zapisy widniejące w ewidencji gruntów mają kluczowe znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, w tym przede wszystkim dla uznania ich za użytki rolne. W zacytowanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano bowiem wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2015 r., sygn. II OSK 64/14, LEX nr 1918770). O tym zatem, czy dana działka jest użytkiem rolnym decydują dotyczące jej zapisy zawarte w ewidencji gruntów. Zapisy widniejące w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [..] miały zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, jakiego rodzaju gruntu dotyczy przedmiotowe postępowanie. Brak analizy tym zapisów stanowił zatem istotne naruszenie przepisów ar. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy.

Należy w tym miejscu podkreślić również, że obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie przewidywały oznaczenia gruntu Lz-R.

Zgodnie z obowiązującym w tej dacie brzmieniem § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, grunty rolne dzielą się na użytki rolne i nieużytki. Do użytków rolnych zalicza się m.in. grunty orne, oznaczone symbolem

1. – R (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. a), oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – Lzr (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. h). Z § 68 ust. 2 tego rozporządzenia wynika zaś, że grunty leśne dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls, oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

Oznaczenie Lz-R – jakim opisano w rejestrze gruntów działkę nr [..] (nieprzewidziane w ww. przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów) przewidywało pierwotne brzmienie § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił bowiem, że:

"§ 68.

1. 1. Użytki rolne dzielą się na:
2. 1) grunty orne, oznaczone symbolem - R, (...)
3. 2. Grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na:
4. 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls,
5. 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps.

Z ww. przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów wynika zatem, że działka nr [..] została oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt pokryty zadrzewieniem śródpolnym zaistniałym na gruncie ornym. Działka ta – zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, którym dysponowały organy, nie stanowiła zatem użytku rolnego - opisanego w § 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowiła bowiem inny grunt określony w § 68 ust. 2 tego rozporządzenia.

Zgodnie z tym zapisem z rejestru podlegała ona przy tym procedurze wyłączenia z produkcji uregulowanej w art. 11 u.o.g.r.l., zgodnie bowiem z oznaczeniem zawartym w ewidencji, stanowiła grunt wskazany w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.g.r.l., czyli grunt pod zadrzewieniami śródpolnymi.

Należy także dodać, że pierwotne brzmienie § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów zostało zmienione przez § 1 pkt 47 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia zmieniającego, dostosowanie zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków oraz systemów teleinformatycznych, za pomocą których ta ewidencja jest prowadzona, do zgodności z przepisami, o których mowa w § 1 pkt 10-12, pkt 15-19, pkt 30 lit. b, pkt 41, pkt 45-47, pkt 59 lit. b-g oraz pkt 60, a także wdrożenie systemu teleinformatycznego zapewniającego prowadzenie rejestru cen i wartości nieruchomości zgodnie z przepisami, o których mowa w § 1 pkt 51 lit. a i b, nastąpi w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (czyli do dnia 31 grudnia 2016 r.). W tej sprawie żaden z organów nie ustalił czy doszło do zmiany w ewidencji gruntów, która doprowadziłoby do zmiany oznaczenia przedmiotowego gruntu w ewidencji.

Niniejsza sprawa nie została zatem należycie rozpoznana, ponieważ organy nie ustaliły prawidłowo, co stanowi przedmiot postępowania, to znaczy, jakiego konkretnie gruntu - o jakim charakterze - dotyczy wniosek skarżącej. Wprawdzie ustalenie to nie było niezbędne aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. bowiem - jak to już wyjaśniono powyższej - przepis ten dotyczy nie tylko użytków rolnych, ale także innych gruntów, w tym gruntów pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, a więc również działki skarżącej skoro została ona w ewidencji określona jako grunt pokryty zadrzewieniem śródpolnym. Ustalenie to było jednak niezwykle istotne z tego względu, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły również na treści art. 7 u.o.g.r.l., w brzmieniu ustalonym przepisami ustawy z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Organy uznały bowiem, że skoro działka ta jest użytkiem rolnym klasy III, to jej przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, a skoro takiej zgody nie ma, należy wydać decyzję odmowną.

Ustalenie organów - dotyczące tego, że działka nr [..] jest użytkiem rolnym, było w świetle powyższych ustaleń dowolne, nie zostało oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, a zatem dokonane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego ustalenia stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te przy tym niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy skoro organy odmowę wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oparły na stwierdzeniu, że skarżąca nie dysponuje zgodą właściwego ministra przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, a przepis ten niewątpliwie odnosi się tylko do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III.

Dodatkowo słusznie skarżąca zarzucała, że organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. również w ten sposób, że nie odniosły się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominęły całkowicie sporządzoną na zlecenie organu pierwszej instancji opinię prawną prof. J. C., a także odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 19968 w sprawie zmian w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych, na której treść powoływała się skarżąca.

Sąd zważył również, że w tej sprawie organy nie mogły pominąć treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą dysponowała skarżąca. Z decyzji tej wynika, że część działki nr [..] została przeznaczona pod zespół siłowni wiatrowych, a zatem, że na podstawie tej ostatecznej decyzji administracyjnej ustalono inny - niż rolniczy - sposób zagospodarowania tej działki (jej części).

Należy w tym miejscu podkreślić, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. organ nie bada, czy dany grunt może być, czy też nie przeznaczony na cele nierolnicze. Organ orzeka bowiem o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu rolnego, który już wcześniej został przeznaczony na cele nierolnicze. Wynika to wprost z treści art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., przez przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zgodnie zaś ze wskazywanym przez skarżącą art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jednak - tak jak w tej sprawie – brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca mogła zatem w niniejszym postępowaniu wykazywać, że dysponuje gruntem rolnym, przeznaczonym - zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy / pozostającą w obrocie prawnym/ - na cel nierolniczy i na tej podstawie domagać się wydania decyzji przewidzianej w art. 11 u.o.g.r.l.

W sprawie jest bezsporne, że ustawa z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Przepisy nią wprowadzone znajdują zatem zastosowanie do wszystkich postępowań od chwili jej wejścia w życie. Jednak słusznie skarżąca podkreśla, że ustawa ta nie zawiera również jakichkolwiek przepisów, które pozbawiałyby mocy obowiązujące w chwili jej wejścia w życie decyzje o warunkach zabudowy (ostateczne lub nieostateczne) - wydane w poprzednim stanie prawnym, w którym możliwe było - zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 7 u.o.g.r.l. - przeznaczenie części użytków rolnych na cele nierolnicze w stosownej decyzji o warunkach zabudowy, bez żadnych dodatkowych zgód. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2013 roku - w art. 7 ust. 1 pkt 2 stanowiła bowiem, że jedynie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra.

Orzekając na podstawie aktualnie obowiązującego art. 11 u.o.g.r.l. organy musiały zatem uwzględnić, że skarżąca dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, przeznaczającą części działki nr [..] na cele nierolnicze. Organy nie były uprawnione aby domagać się przedstawienia przez skarżącą zgody właściwego ministra, przewidzianej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., która – jak wynika z treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - stanowi element procedury planistycznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. organy badają bowiem jedynie, czy dana działka została już przeznaczona na cele nierolnicze, nie rozstrzygają natomiast samodzielnie o sposobie przeznaczenia terenu (w szczególności o zmianie przeznaczenia terenu na nierolniczy). Przeznaczenie działki na cele nierolnicze odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wynika to z treści wskazanych powyżej przepisów art. 7 u.o.g.r.l. oraz art. 4 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1301/14, LEX nr 2116198; w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy. Co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...). Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".). W tej sprawie część działki nr [..] (objęta wnioskiem) została na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przeznaczona na cele nierolnicze, a ponadto organy nie wykazały, że stanowi ona użytek rolny klasy I-III.

Zresztą nawet gdyby tak było, to nadal organy obowiązane byłyby uwzględnić, że skarżąca dysponuje stateczną decyzją o warunkach zabudowy przeznaczającą taki użytek na cele nierolnicze. Organy nie miały przy tym jakichkolwiek kompetencji aby w tym postępowaniu oceniać legalność tej decyzji, w szczególności badać, czy decyzja ta została wydana zgodnie z treścią art. 7 u.o.g.r.l., nie miały także podstaw aby uznać, że decyzja ta utraciła moc, bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń nie poczyniły.

Nie miało przy tym żadnego znaczenia, że decyzja o warunkach zabudowy z 24 maja 2013 r. wydana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a stała się ostateczna już po wejściu w życie nowych przepisów. Jak już bowiem wskazano powyżej, ustawa z dnia 8 marca 2013 r. w żaden sposób nie wpływała na obowiązywanie tej decyzji. Nie zawierała także jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że zmiana przeznaczenia części działki nr [..] (na nierolnicze) dokonana tą decyzją jest nieskuteczna w świetle nowego brzmienia art. 7 u.o.g.r.l.

Organy obu instancji błędnie zastosowały zatem w tej sprawie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l., nie miały bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 11 tej ustawy, domagać się przedstawienia przez skarżącą zgody właściwego ministra, przewidzianej w ww. przepisie. Wydając decyzje w tej sprawie w sposób istotny naruszyły zatem przepisy art. 7 i art. 11 u.o.g.r.l., dokonując ich niewłaściwej wykładni, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do przywołanego przez Kolegium art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 16 lipca 2016 r.) tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził, że zasadnie skarżąca zarzuciła, że wskazując na ten przepis organ odwoławczy nie ustalił w jakikolwiek sposób, przede wszystkim wzywając skarżącą do wypowiedzenia się w tej kwestii, czy skarżąca w terminie przewidzianym w tym przepisie złożyła, czy też nie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący przedmiotowej inwestycji. Nie mógł zatem stwierdzić, że takiego wniosku skarżąca nie złożyła, skoro żaden z organów tego nie badał.

Również w tym zakresie Kolegium naruszyło zatem przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie bez zgromadzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do jej prawidłowego wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku każdego postępowania organ administracji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

W niniejszej sprawie tego wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego - jak wykazano powyżej, zabrakło. Organy nie ustaliły bowiem, czy istotnie część działki nr [..] objęta wnioskiem jest użytkiem rolnym. Nie uwzględniły także – a uczynić to powinny – treści decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej przez skarżącą, i nie zbadały, czy decyzja ta nadal pozostaje w mocy.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią 80 k.p.a., iż zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Sąd podziela także pogląd skarżącej, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do twierdzenia, że wniosek o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej musi obejmować całą działkę w znaczeniu ewidencyjnym. Wręcz przeciwnie, wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej powinien obejmować dokładnie taki obszar, co do którego zachodzi potrzeba wyłączenia z produkcji rolnej w związku z realizowaną inwestycją. W ocenie Sądu nadal pozostaje aktualna w tej kwestii uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 13/96 (ONSA 1997/3/105), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej (...) takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu".

Orzekając w tej sprawie Sąd wziął także pod uwagę z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2017r., sygn. II SA/Gd 3/17, tutejszy Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2016 r., nr SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 31 marca 2016 r., nr SKO [..], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r., nr [..] (ustalającej na wniosek S. H. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych na terenie obejmującym działki nr [..] obr. B. i nr [..] obr. Ż.) i umorzył postępowanie administracyjne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 11 u.o.g.r.l., nie miały bowiem podstaw prawnych aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 11 tej ustawy domagać się przedstawienia przez skarżącą zgody właściwego ministra, przewidzianej w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. Wydając decyzje w tej sprawie organy naruszyły także w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, określając je na kwotę 697 zł, obejmującą 200 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 497 zł (480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika /radcy prawnego/, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa procesowego). Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - winien uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia.