Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1073/22

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 16 lutego 2022 r. E. G. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta M. (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G. Decyzją z 25 kwietnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołując się do ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji podał, że Wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z ojcem i córką. Ojciec Strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, po udarze mózgu z niedowładem połowicznym lewostronnym (w 1997 r. i w 2004 r.), zawale mięśnia serca (w 2008 r.), po bypassach i operacji guza mózgu - oponiaka (w 2011 r.), leczy się z powodu miażdżycy, cukrzycy, nadciśnienia tętniczego, prostaty i depresji. Burmistrz wskazał, że z oświadczeń Wnioskodawczyni wynika, iż jej ojciec ma problemy z chodzeniem (po mieszkaniu porusza się o lasce, poza mieszkanie nie wychodzi), większość dnia spędza w pozycji leżącej, wstaje tylko do spożycia posiłku i do toalety (nie korzysta z pieluch). W. G. nie wymaga karmienia - samodzielnie spożywa posiłki i leki (wcześniej przygotowane przez Stronę). Organ pierwszej instancji podał, że Strona wykonuje przy ojcu następujące zabiegi higieniczne i pielęgnacyjne: kąpiel (2 razy w tygodniu), mycie włosów (2 razy w tygodniu), strzyżenie (raz na miesiąc), golenie (3 razy w tygodniu), mierzenie poziomu cukru we krwi i podawanie insuliny (2 razy dziennie), zmiana opatrunku z uwagi na palec cukrzycowy (codziennie), smarowanie maściami (co drugi dzień). Ponadto pomaga ojcu w ubiorze, przygotowuje i podaje posiłki (kilka razy dziennie), wykonuje wszelkie czynności domowe: sprząta, gotuje, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe oraz płaci rachunki.

Zdaniem Burmistrza w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że 10 stycznia 2021 r. Strona urodziła dziecko, z uwagi na ten fakt nie zostało przedłużone zatrudnienie, które wówczas Wnioskodawczyni podejmowała. Burmistrz zwrócił uwagę, że w chwili ubiegania się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Strona: nie podejmowała żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej, nie była uprawniona do świadczeń emerytalno-rentowych, była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Biorąc to pod uwagę organ pierwszej instancji ocenił, że niepodejmowanie zatrudnienia przez Wnioskodawczynię nie jest wymuszone koniecznością sprawowania opieki tylko i wyłącznie wobec ojca.

Burmistrz zwrócił uwagę, że Strona ma córkę, której wiek (1 rok i 3 miesiące) wskazuje na to, że ona również wymaga opieki i pomocy w prawidłowym funkcjonowaniu. Tym samym niepodejmowanie zatrudnienia (rezygnacja z aktywności zawodowej) została podyktowana sytuacją rodzinną - Wnioskodawczyni wychowując roczne dziecko jednocześnie sprawuje opiekę nad ojcem.

Zdaniem Burmistrza również rozmiar i zakres sprawowanej opieki wobec ojca nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał Stronie świadczenie pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Organ pierwszej instancji przyznał, że stopień samodzielności W. G. jest ograniczony, ale nie wykluczony - nie jest on osobą na stale leżącą, nie wymaga karmienia, nie korzysta z pieluch, czy też specjalistycznego podawania leków. Pomoc Wnioskodawczyni zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.

W ocenie Burmistrza czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorym ojcem nie zajmują Stronie czasu stale, są realizowane w pewnych odstępach czasowych. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu stałej opieki.

Końcowo Burmistrz wskazał, że niepełnosprawność W. G. powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. po ukończeniu przez niego 25. roku życia. Jest to kolejny element, który przesądził o braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 17 października 2022 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium podzieliło stanowiska Burmistrza, że czynności opiekuńcze związane z opieką nad ojcem nie dają podstaw do uznania, aby rozmiar i zakres sprawowanej opieki wymuszał rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej przez Stronę. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku przejawiającym się w tym, że wnioskodawca sprawuje czynności opiekuńcze wobec osoby niepełnosprawnej w wymiarze koniecznym ze względu na stan jej zdrowia, a powyższe - ze względu na swój rozmiar - uniemożliwia jej podjęcie jakiegoś zatrudnienia, choćby w częściowym zakresie.

Kolegium wskazało, że z przedstawionego przez Wnioskodawczynię zakresu czynności wynika, iż opieka nad ojcem zajmuje jej czas głównie rano i wieczorem oraz przy przygotowaniu posiłków. Pomoc przy zabiegach higienicznych, mierzenie poziomu cukru, podawanie insuliny, czy zmiana opatrunku nie zajmują więcej niż około 2-3 godziny dziennie. Pozostałe czynności wykonywane przez Stronę są natomiast zwykłymi czynnościami związanymi z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego.

Jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym ojcem a ustaniem aktywności zawodowej Wnioskodawczyni. W tym zakresie Kolegium wskazało, że ustanie aktywności zawodowej Strony nie zostało spowodowane koniecznością opieki nad ojcem, ale z przyczyn leżących po stronie Wnioskodawczyni, tj. przede wszystkim w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością zapewnienia dziecku opieki. W piśmie z 21 marca 2022 r. Strona oświadczyła, że w 2021 r. przebywała na urlopie wychowawczym, a przed urodzeniem córki pracowała, lecz umowa z nią nie została przedłużona z uwagi na fakt urodzenia dziecka; obecnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i roczną córką.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną oraz rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana właśnie koniecznością sprawowania tej opieki, zaś pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowy.

Odwołując się do judykatury Kolegium podniosło, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w chwili składania wniosku nie spełniała ona ustawowych przesłanek do jego uzyskania. Rezygnacja z pracy wynikała nie z powodu konieczności opieki nad ojcem, a z uwagi na opiekę nad małym dzieckiem. Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad ojcem przez Wnioskodawczynię, jednakże zakres wymaganej opieki nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie przez nią pracy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego E. G., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że:

1. 1. brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje;
2. 2. zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia rozstrzygające w sprawie organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez organy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zarzucono, że organ odwoławczy poczynił swoje ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Kolegium samo wskazało, że W. G. ma stany lękowe i jest osobą głównie leżącą - już z tego wynika, że ojciec Strony wymaga stałej i permanentnej opieki.

Z okoliczności sprawy wynika ponadto, że opieka nad ojcem zajmuje Skarżącej znaczną część dnia. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Odwołując się do judykatury podniesiono, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być nieprzerwana i całodobowa.

Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie ojca). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie ojca od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Strona skarżąca zaznaczyła, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zatem dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki.

Podsumowując podniesiono, że zastosowanie przez organy wyłącznie gramatycznej wykładni doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Podkreślono, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ powinny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. powinno tym samym prowadzić do wniosku, że Skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z 25 kwietnia 2022 r. odmawiającą E.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G..

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r.

z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez W. G. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 21 marca 2006 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia ojcu Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 18 marca 2022 r. nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia W. G., jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez orzekające w sprawie organy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że E. G. (ur. w 1977 r.) mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem W. (ur. w 1951 r.) oraz córką J. (ur. w 2021 r.). Ojciec Skarżącej jest pod stałą opieką neurologa, diabetologa i chirurga naczyniowego, przyjmuje leki na nadciśnienie, miażdżycę, cukrzycę, przerost prostaty i na serce. W wywiadzie wskazano, że W. G. ma problemy z poruszaniem się - po mieszkaniu chodzi korzystając z laski, poza mieszkanie nie wychodzi. W ciągu dnia ojciec Strony większość czasu przebywa w pozycji leżącej, wstaje do spożycia posiłków i do toalety. Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny zaznaczył, że W. G. nie korzysta z pieluch, czy pieluchomajtek, z przedmiotów ortopedycznych używa laski. Wskazał również, że ojciec Skarżącej nie jest w stanie przygotować samodzielnie posiłków, jednak przygotowane wcześniej przez córkę posiłki spożywa samodzielnie. Podkreślono, że W. G. nie podejmuje zachowań nieracjonalnych.

Dla rozpoznawanej sprawy bardzo istotna jest okoliczność wynikająca z wywiadu środowiskowego, podczas którego Skarżąca oświadczyła, że jej ostatnie zatrudnienie zostało rozwiązane ze względu na urodzenie się dziecka. Strona wskazała również, że nie podejmuje zatrudnienia nie tylko ze względu na opiekę nad ojcem, ale również ze względu na małe dziecko, które jest jeszcze karmione piersią. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje opiekę jednocześnie nad ojcem oraz swoim dzieckiem.

Powyższą okoliczność Strona potwierdziła w piśmie z 21 marca 2022 r., w którym oprócz przedstawienia szczegółowych informacji o schorzeniach, na które cierpi jej ojciec (zaznaczając, że nie jest on chory umysłowo, tylko niesprawny fizycznie), Skarżąca podała, że przed urodzeniem córki pracowała, lecz umowa nie została z nią przedłużona z uwagi na urodzenie się dziecka. W piśmie tym E. G. oświadczyła, że obecnie jednocześnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i roczną córką.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

Należy również zauważyć, że pomimo znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia ojciec Skarżącej wykazuje się dużą samodzielnością - nie jest osobą wyłącznie leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, po mieszkaniu porusza się samodzielnie (wspomagając się laską), sam zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki i przyjmuje lekarstwa. Zdaniem Sądu zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Stronę w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec ojca godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze (o ile pozwoli jej na to jednocześnie sprawowana opieką nad córką). Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem ojca - ma możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]