Uzasadnienie
Skarga N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z 23 marca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 1 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem E. W., legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 12 lipca 2019 r., z którego wynika, że momentu od którego istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 kwietnia 2014 r.
Decyzja negatywna organu I instancji wynikała ze stwierdzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a zakresem koniecznej opieki oraz z okoliczności, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie nie zgadzając się ze wskazanym w decyzji stanowiskiem.
Kolegium po przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2023r., poz. 390), dalej u.ś.r., wskazało, że bez znaczenia jest data powstania niepełnosprawności E. W. Nawet jeżeli powstała ona po ukończenia przez niego 18 lub 25 roku życia, to nie stanowi to podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy, ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Tym samym w ocenie Kolegium organ I instancji błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka mówiąca o dacie powstania niepełnosprawności warunkująca możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolejno Kolegium przystąpiło do dokonania oceny czy w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz czy zakres i rozmiar sprawowanej opieki nad niepełnosprawną osobą uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy Kolegium wywnioskowało, że zakres sprawowanej opieki oraz stan zdrowia E. W. nie uzasadnia konieczność rezygnacji skarżącej z pracy zawodowej lub jej niepodejmowania. W świetle dokonanych ustaleń oraz zebranych dowodów, brak było podstaw do przyjęcia, iż to konieczność zapewnienia opieki mężowi spowodowała, iż zatrudnienie skarżącej ustało w 2016 r. Przyczyną ustania zatrudnienia był stan zdrowia skarżącej, tj. doznany w zakładzie pracy udar mózgu. Natomiast niepełnosprawność męża skarżącej datuje się od kwietnia 2014 r. Zatem już istniejąca i stwierdzona niepełnosprawność męża nie stanowiła przeszkody do wykonywania przez skarżącą pracy, gdyż w tym czasie trwała w zatrudnieniu.
Zatem w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacja z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Dodatkowo zdaniem Kolegium brak jest również podstaw do przyjęcia, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Jak wynika bowiem z treści przeprowadzonego w dniu 25 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego, mąż skarżącej pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności jest w znacznym zakresie osobą samodzielną. Nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie. Jest uczestnikiem Klubu Seniora, w zajęciach oraz organizowanych przez klub wycieczkach uczestniczy samodzielnie.
Ponadto pracownik socjalny wskazał, iż E. W. był wielokrotnie widywany w sklepie prowadzonym przez córkę, w którym pomagał przy sprzedaży artykułów przemysłowych. W ocenie pracownika socjalnego zakres wykonywanych przez wnioskodawczynię obowiązków z tytułu sprawowanej opieki nad mężem nie wymaga całodobowej opieki. O jego znacznej samodzielności świadczy aktywne uczestnictwo w klubie seniora oraz świadczenie pomocy w sklepie córki.
Natomiast zakres wskazanych przez skarżącą czynności związanych z opieką nad mężem nie zajmuje całego dnia. Pomoc w funkcjonowaniu osoby niepełnosprawnej poprzez pomoc jej w utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, zmianie opatrunków, przygotowanie i przynoszenie opału, zaopatrywanie w leki są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych i wieczornych, przed pójściem do pracy i po powrocie z niej. Również leki mogą być wcześniej odpowiednio przygotowane i dawkowane tak, aby mąż skarżącej mógł samodzielnie je przyjmować. Zatem czynności te, choć mogą powodować pewne utrudnienie i konieczność właściwej organizacji dnia, jednak nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Opieka nad mężem nie musi być sprawowana nieprzerwanie przez całą dobę czy większą część dnia i nocy. Wykonywanie tych (niezbędnych) czynności obiektywnie nie wymaga, ażeby skarżąca przebywała w domu z mężem przez cały dzień.
Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, stwierdziło Kolegium, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. W ocenie Kolegium przy należytej organizacji dnia skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, albowiem rozmiar zakresu opieki nie wymusza na skarżącej całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej. Opis wykonywanych czynności nie wskazuje bowiem, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia.
Fakt, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, mąż skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwie dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów.
Kolegium nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad mężem, jednakże zakres wymaganej opieki nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie pracy przez skarżącą. Brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ww. ustawy spowodował brak podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec czego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.
We wniesionej skardze zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
- II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia,
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła skarżąca o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii dokumentu - orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 września 2022 r. na okoliczność aktualnego stanu zdrowia męża Skarżącej, konieczności sprawowania opieki, ponownego orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której powstanie datuje się na 23 kwietnia 2014 r. Od tej daty opiekę nad mężem pełniła skarżąca. Niewątpliwie rozmiar opieki sprawowanej nad mężem, jak i czynności wchodzące w jej zakres przez wskazany okres czasu ulegały zmianom, natomiast sama konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji była i jest wymagana.
W ocenie skarżącej organ odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem jest w błędzie. Ocena dokonana przez organ była arbitralna i nie znajdowała uzasadnienia w materiale dowodowym. Organ II instancji niezasadnie nie powziął wątpliwości co do konieczności dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie możliwości sprawowania opieki. Zaniechanie powyższego miało wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy winny były ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W sprawie bezsporne było, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast sporne w sprawie są okoliczności spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki, o określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Analiza akt sprawy wykazała, że skarżąca od czasu gdy w 2016 r. doznała udaru w zakładzie pracy nie podejmowała zatrudnienia. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika również aby skarżąca wykazywała wolę i chęć podjęcia dowolnej formy zatrudnienia od tego czasu. Z oświadczenia skarżącej z dnia 25 lutego 2022 r. nie wynika również, aby zakres opieki nad mężem uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia. Pomoc przy czynnościach higienicznych i ubieraniu oraz opatrywanie nogi niepełnosprawnego małżonka nie są w ocenie Sadu czynnościami, których zakres uniemożliwiałby podjęcie przez skarżącą zatrudnienia.
Nadto zauważyć należy, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 lutego 2022 r. wynika, iż E. W. przebywał w domu sam – bez opieki skarżącej, jest osobą samodzielną, która uczestniczy w zajęciach Klubu Seniora oraz pomaga córce w prowadzeniu działalności gospodarczej (sprzedaż artykułów przemysłowych).
Dokonując oceny okoliczności zaistniałych w sprawie należy zgodzić się z organami obu instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Przede wszystkim - zgodnie z treścią stosownego orzeczenia, trwała niepełnosprawność w stopniu znacznym męża skarżącej ma miejsce od 23 kwietnia 2014 r.. Stan znacznej niepełnosprawności męża skarżącej nastąpił zatem dwa lata przez tym jak zrezygnowała ona z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Trudno jest w tych okolicznościach uznać, że wieloletnie niepozostawanie w jakiejkolwiek formie zatrudnienia przez skarżącą było wywołane tylko i wyłącznie koniecznością sprawowania trwałej i nieprzerwanej opieki nad mężem. Również obecnie nie sposób uznać, jak słusznie przyjęły organy, że została spełniona przesłanka niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad mężem.
Zatem w ocenie Sądu zaprzestanie wykonywania pracy przez skarżącą nie może być traktowane jako wywołane koniecznością stałej opieki nad bliskim w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Sąd nie kwestionuje faktu, że mąż skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego zawartego w skardze wskazać należy, iż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć należy, iż załączona do skargi kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności E. W. z dnia 23 września 2022 r. nie jest dokumentem w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. Nadto stan zdrowia małżonka skarżącej określony w znajdujących się w aktach sprawy orzeczeniach nie był kwestionowany na etapie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).