Uzasadnienie
Z. L., T. Z., J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr INB-JG/7141/14/22/03/133/[...] informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową muru oporowego na działce nr [...] położonej przy ul. T. w G. Zdaniem skarżących, w piśmie tym znalazło się nieprawdziwe twierdzenie o wybudowaniu ściany oporowej na skarpie pod kątem prostym do budynku przy ul. T. w G. przez Z. L., J. Z. i T. Z. w 1980 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżone pismo stanowi odpowiedź na skargę Z. L., T. Z., J. G. z dnia 7 lutego 2022 r. w sprawie robót budowlanych związanych z budową "muru operowego" na działce nr [...], położonej przy ul. T. w G.. Zaskarżonym pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni poinformował skarżących o podjętych czynnościach wyjaśniających oraz uzyskanych w wyniku tych czynności informacji, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21 przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Każde zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśniono również, odwołując się w tej mierze do poglądów doktryny, że "jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia).
Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi". Jakkolwiek uchwała ta dotyczyła innego problemu niż ten, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, poglądy prawne w niej wyrażone pozostają aktualne w tym przypadku.
Wniesiona w tej sprawie skarga dotyczy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Pismo to nie jest decyzją administracyjną ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. – jest jedynie skierowanym do skarżących pismem informacyjnym o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw czy obowiązków skarżących, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny.
Podkreślić należy, że pismo skarżących z dnia 7 lutego 2022 r. nie skutkowało wszczęciem żadnego postępowania administracyjnego. W dniu 19 września 2020 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), którą wyodrębniono w ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust. 1 stanowi "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu".
Ponadto, w myśl art. 72a ww. ustawy Prawo budowlane również "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Są to przepisy szczególne w stosunku do przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", stanowiącego, że "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej" i wynika z nich, że to organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne albo też uznając, że brak jest podstaw faktycznych, nie wszczyna formalnego postępowania administracyjnego.
W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Wobec powyższego wniesiona w tej sprawie skarga na pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji postanowienia.