Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 28 lutego 2023 r. M. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Ł. S. Decyzją z 27 marca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.
Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ocenił, że Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką całodobowo, zaś rozmiar tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Burmistrz wskazał, że Strona nie podejmuje zatrudnienia od 2008 r., co ma ścisły związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
Organ pierwszej instancji odmówił jednak Wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca jego przyznanie wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność Ł. S., zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 18 października 2023 r. utrzymało ją w mocy.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Kolegium uznało natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez Wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zdaniem organu odwoławczego z dokonanych w toku postępowania ustaleń (w ramach wywiadu środowiskowego, złożonego przez Wnioskodawcę oświadczenia) nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad matką wymuszał na Stronie niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium zakres samodzielności matki Wnioskodawcy, choć ograniczony, to jednak nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez niego jakiegokolwiek aktywności zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo swojej niepełnosprawności matka Strony nie jest osobą wymagającą nieprzerwanej opieki, obłożnie chorą i leżącą, w związku z czym - jak wskazuje doświadczenie życiowe - nie wymaga przeciwdziałania odleżynom, porusza się po domu na wózku inwalidzkim, jest również częściowo sprawna ruchowo w górnej części ciała (sprawna prawa ręka), może samodzielnie siedzieć, nie wymaga karmienia, pojenia - samodzielnie spożywa przygotowane i podane posiłki, samodzielnie przyjmuje przygotowane i podane leki, jest w stanie wykonać częściowo samodzielnie czynności higieniczne, nie wymaga żadnych stałych specjalistycznych czynności pielęgnacyjnych, może pozostać sama w domu na pewien czas, a choroby, na które cierpi nie rodzą obowiązku czuwania nad nią przez 24 godziny na dobę.
Kolegium wskazało, że czynności opiekuńcze związane z osobą niepełnosprawną wykonywane przez Wnioskodawcę regularnie to: pomoc w porannej toalecie, zmiana pampersów (trzy razy dziennie), przygotowanie i podawanie posiłków (trzy razy dziennie), przygotowywanie leków i ich podawanie (rano i wieczorem), mierzenie poziomu cukru (trzy razy dziennie), pomoc przy ubieraniu garderoby. Zaznaczono, że czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu i nie zajmują Wnioskodawcy czasu stale - przez długie okresy w ciągu dnia Strona nie wykonuje przy matce żadnych czynności opiekuńczych, tj. w okresie pomiędzy posiłkami lub wtedy gdy matka odpoczywa. Skoro więc obowiązki wykonywane przez Wnioskodawcę w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, choćby na część etatu.
Zdaniem organu odwoławczego opisane przez Stronę czynności wykonywane podczas opieki nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność niepodejmowania zatrudnienia, czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Wskazano, że czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym (przygotowanie posiłków) lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, co w sytuacji mieszkania w jednym lokalu Wnioskodawcy z matką nie może go usprawiedliwiać w powstrzymywaniu się od wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W ocenie Kolegium pozostałe czynności wskazane przez Stronę (np. sprzątanie, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, itp.) są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego (w którym zresztą również on mieszka) i które mogą być wykonywane poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, iż zakres czynności podejmowanych przez Wnioskodawcę względem matki wpisuje się w zakres stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Zaznaczono, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze, w tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny.
Na marginesie Kolegium wskazało, że Wnioskodawca ma siostrę, tj. osobę zobowiązaną do alimentacji, która wspólnie powinna realizować obowiązek alimentacyjny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne to bowiem takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami mogą być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości lub nawet kraju niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednak okoliczności takie tego nie uniemożliwiają. Świadczenie alimentacyjne nie musi bowiem polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Kolegium, że: 1) brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy istnieje, 2) zakres opieki świadczony przez Stronę nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez organy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Wskazano, że z uwagi na stan zdrowia Ł. S. wymaga stałej opieki, którą świadczy jej Skarżący. Niepełnosprawna choruje m.in. na nadciśnienie, chorobę niedokrwienną serca i cukrzycę typu 2, jest po udarze niedokrwiennym mózgu z następczym niedowładem połowicznie lewostronnym. Zwrócono uwagę, że w ocenie organu pierwszej instancji Skarżący sprawuje opiekę nad matką całodobowo, zaś rozmiar tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.
Ponadto Burmistrz wskazał, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia od 2008 r., co ma ścisły związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką Kolegium wywiodło w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i wbrew samym zasadom doświadczenia życiowego, zgodnie z którymi już z samego faktu korzystania z pieluchomajtek, poruszania się na wózku inwalidzkim wynika, że istnieje potrzeba pełnej opieki nad osobą z takimi ograniczeniami.
Odwołując się do judykatury podniesiono, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie już spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie ma znacznie szerszy wymiar. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Wskazano również, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa, należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być nieprzerwana i całodobowa.
Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Strona skarżąca podkreśliła, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych z nich, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej - co dotyczy tylko i wyłącznie Skarżącego. Za nietrafne uznano tym samym argumenty o córce Ł.S. zobowiązanej w równym stopniu do alimentacji wobec matki, na którą Kolegium niejako przerzuca opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Podsumowując podniesiono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej przedstawiona i udowodniona przez Skarżącego sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że zastosowanie przez organy wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa.
Zdaniem strony skarżącej prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że Skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z 27 marca 2023 r. odmawiającą M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Ł. S. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych.
Organ pierwszej instancji ocenił, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką całodobowo, zaś rozmiar tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Burmistrz uznał jednak, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.
Organ odwoławczy ocenił natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.
Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organu odwoławczego, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez Ł. S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 11 września 2008 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez organ odwoławczy wniosków co do niepodejmowania przez Skarżącego zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.
Z przeprowadzonego w dniu 16 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika m.in., że M. S. (ur. w 1976 r.) mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matką Ł. S. (ur. w 1949 r.). Mieszkanie to jeden pokój z kuchnią i WC. Skarżący ma siostrę, która od 17 lat mieszka w I. W wywiadzie wskazano, że Ł.S. porusza się na wózku inwalidzkim, choruje na nadciśnienie, chorobę niedokrwienną serca i cukrzycę insulinową (insulinę przyjmuje dwa razy dziennie). W 2005 r. matka Skarżącego była hospitalizowana z powodu niedowładu połowicznego lewostronnego (stan po udarze niedokrwiennym mózgu z następczym niedowładem połowicznym lewostronnym). Od ostatniego pobytu w szpitalu, który miał miejsce w 2019 r. Ł. S. porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim. Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny opisał następnie, jak wygląda harmonogram dnia Skarżącego: Ł. S. wstaje około 8.00, Skarżący zawozi matkę na wózku inwalidzkim do WC, tam ściąga po nocy pampers, podmywa matkę i zakłada nowy pampers (pampersy zmieniane są przeważnie trzy razy dziennie: rano, po obiedzie i po kolacji).
Ł. S. myje się w misce w pokoju, w czym pomaga jej syn, po czym Skarżący ubiera matkę (zakłada stanik, spodnie, bluzkę), a w przypadku zmoczenia ubrań przebiera ją. Około 9.00 M. S. przygotowuje i podaje matce śniadanie, po czym sprząta mieszkanie, robi pranie i zaczyna przygotowywać obiad, który następnie podaje matce. Co drugi dzień Skarżący robi zakupy (zajmuje mu to około godziny), w tym czasie jego matka pozostaje sama w mieszkaniu siedząc na wózku inwalidzkim (spędza na nim cały dzień, w łóżku leży w nocy podczas snu). W wywiadzie wskazano, że M. S. od 2008 r. nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ od tego czasu opiekuje się matką.
Okoliczności ustalone przez pracownika socjalnego podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego znajdują potwierdzenie w wypełnionym przez Stronę formularzu dotyczącym czynności wykonywanych podczas sprawowania opieki nad matką, z którego wynika, że jedyną czynnością, którą Ł. S. wykonuje samodzielnie jest spożywanie posiłków. Natomiast podane podczas wywiadu środowiskowego informacje dotyczące schorzeń matki Skarżącego znajdują potwierdzenie w dostarczonej przez Stronę dokumentacji medycznej (karty informacyjne leczenie szpitalnego, karta wypisowa).
W aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza z 6 września 2010 r. o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką na okres od 20 sierpnia 2010 r. do bezterminowo. Kolegium nie rozważyło, jak ta okoliczność - choćby w kontekście postępującego wieku Ł. S. i chorób, z którymi się zmaga - rzutuje na ocenę możliwości podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia obecnie. Tymczasem z doświadczenia życiowego wynika, że wraz z upływem lat osoby starsze i schorowane wymagają coraz większego zaangażowania ich opiekunów.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności jako błędne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Wbrew twierdzeniom Kolegium na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia Ł. S. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.
Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, przedłożoną przez Stronę dokumentację medyczną potwierdzającą stan zdrowia matki oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności nie można przyjąć, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala Skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Należy zauważyć, że Strona mieszka w niewielkiej miejscowości, w której - w odróżnieniu od dużych metropolii - znalezienie pracy dorywczej, na kilka godzin dziennie jest trudne.
Zdaniem Sądu przeszkodą w przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być też fakt, że ma on siostrę (mieszkającą od 17 lat w Irlandii), która potencjalnie mogłaby pomagać w sprawowaniu opieki. Wskazać bowiem należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa, kto powinien sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia Ł. S. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy to Skarżący pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r. sygn. akt OSK 786/21 i z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21).
Należy również wskazać, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia nie jest konieczne wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie Skarżący opiekuje się matką w zasadzie przez cały dzień (m.in. zmienia jej pampersy, przebiera gdy matka zmoczy ubranie). Zdaniem Sądu już z uwagi na ograniczenia ruchowe Ł.S. (w ciągu dnia porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim) nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Strona mogła wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewnienia osobie niepełnosprawnej należytej opieki.
Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym Ł. S., czyli Skarżący. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Strony nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącego wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 10 akt sądowych).[pic]