Uzasadnienie
Skarga G. M. i A. M. na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezydenta Miasta S. z wniosku Z. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [[...]] przy ulicy C. w S., uczestnicy tego postępowania - skarżący (właściciele działki sąsiedniej) złożyli wniosek o jego zawieszenie. Skarżący wskazali, że od ok. 2 lat podejmują działania zmierzające do zmiany obowiązującego dla terenu działek stron miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto wystąpili do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami tego organu o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji i na związaną z nią wycinkę drzew na działce inwestora. Dodatkowo wskazali na nieuregulowaną kwestię dotyczącą urządzenia drogi dojazdowej do ich posesji i do działki inwestora.
Postanowieniem z 14 października 2011 r. Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej organ powołał art. 98 § 1 i 101 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec tego, że wnioskodawcami w sprawie pozwolenia na budowę nie są skarżący, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie.
W zażaleniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku. Dodatkowo zarzucili, że planowana przez ich sąsiada inwestycja zaburza ład architektoniczny i zwiększa zagrożenie pożarowe.
W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji z 30 grudnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta również odwołano się do treści art. 98 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania, albowiem to nie z ich inicjatywy prowadzone jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę.
We wniesionej skardze skarżący zarzucili organom naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ich zdaniem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno zostać zawieszone na podstawie w/w przepisu z uwagi na toczące się przed organem ochrony zabytków postępowanie wznowieniowe od wydanych przez ten organ decyzji. Do skargi załączone zostało postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta z 14 grudnia 2011 r. wznawiające postępowanie zakończone decyzją ostateczną pozwalającą inwestorowi na realizację inwestycji (rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego budynku jednorodzinnego). W oparciu o przedstawione postanowienie skarżący wywodzili, że skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja organu ochrony zabytków akceptująca projekt budowlany to zaistniała podstawa przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z w/w kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w aktualnym stanie prawnym, nie służy na nie również zażalenie.
Art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał następującą treść: Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia w/w przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 kpa.
Przepis ten obecnie brzmi: Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia" z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest nieprzekonywujący. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 kodeksu postępowania administracyjnego dostępnych w Systemie Informacji Prawnej Lex 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej –Filipowicz.
Również uzasadnienie rządowego projektu zmiany kpa cytowane w w/w komentarzu A. Wróbla nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu) to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2012r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane.
Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia to świadczy, że prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany w/w przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia WSA w Białymstoku - z 29 września 2011 r. II SA/Bk 466/11 Lex 1122843 i z 21 lutego 2012 r. II SA/Bk 513/11 oraz postanowienia WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r. II SA/Wa 2184/11 i z 22 marca 2012 r. V SA/Wa 270/12 i wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 127/12 – wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
Odnotować należy, że odmienny pogląd przyjmujący dopuszczalność zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" po zmianie treści art. 101 § 3 kpa wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 626/11(Lex nr 1122846). Ze względów wskazanych wyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę go nie podziela. Pogląd tego Sądu, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 kpa przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia" jest - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia" tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne.
Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną ich wykładnię.
Uznając zatem niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania Sąd obligowany był orzec o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo proceduralnej wadliwości postanowienia organu II instancji w rozpatrywanej sprawie (organ II instancji powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia) należy wskazać, że wykluczając określoną kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego ustawodawca kierował się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia.
Wyjaśnić należy skarżącym, że merytoryczne rozstrzygnięcie ich zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nie odpowiadająca ich oczekiwaniom. Tylko marginalnie wyjaśnić można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zajęto stanowisko, że ani będąca w toku procedura planistyczna, ani wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji organu ochrony zabytków nie uzasadniają zastosowania obligatoryjnej podstawy zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1987 r. IV SA 502/87 – ONSA 1988, Nr 1poz. 10 i z 18 lutego 2011 r. II OSK 363/10, Lex nr 992559). Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi nie uprawnia jednak Sądu do szerszych wywodów w kwestii merytorycznej zasadności odmowy zawieszenia postępowania.