Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1136/22

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda"), na wniosek P. S.A. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca"), wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Organ") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia: "Budowa Obiektu Radiokomunikacyjnego [..] GSM-R na linii kolejowej nr 207 Toruń Wschodni - Malbork km 103,000" na działce nr [..], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, na terenie zamkniętym.

Postanowieniem z 14 lipca 2022 r. GDDKiA, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Wojewodę projektu decyzji.

Analizując załącznik graficzny do projektu decyzji Organ wskazał, że teren, na którym będzie lokalizowana inwestycja przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr 55 (dalej: "DK 55"). Analizowany odcinek drogi krajowej znajduje się w terenie zabudowy, zaś zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c tabeli u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej.

GDDKiA wskazał, że w przedłożonym projekcie decyzji nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, a część działki objęta projektem decyzji zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Tym samym, przedłożony projekt decyzji de facto przewiduje możliwość usytuowania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego w odległości mniejszej niż wskazana powyżej.

Organ zwrócił następnie uwagę, że w niniejszej sprawie szczególne znaczenie mają parametry planowanej wieży, a w szczególności jej łączna wysokość wynosząca do 45 m n.p.t., która powoduje, że planowany obiekt będzie mieć potencjalnie negatywny wpływ na jezdnię drogi krajowej. Minimalna odległość wieży od jezdni drogi krajowej powinna być co najmniej równa jej wysokości, natomiast optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność konstrukcji nośnej. Spełnienie tego warunku jest konieczne z uwagi na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem GDDKiA uzasadnionym interesem w niniejszej sprawie jest bez wątpienia bezpieczeństwo użytkowników drogi krajowej. Interesy tych użytkowników powinny podlegać daleko idącej ochronie polegającej m.in. na zagwarantowaniu bezpiecznych warunków poruszania się drogą. Organ podkreślił, że dla spełnienia wymagań art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego lokalizacja planowanego obiektu radiokomunikacyjnego, w tym wieży (o całkowitej wysokości wynoszącej 45 m n.p.t.), powinna uwzględniać jej wysokość. Istotne jest bowiem, że lokalizacja obiektu w odniesieniu do krawędzi jezdni ww. drogi, uwzględniająca wysokość planowanej stacji, w tym wieży, pozwoli na uniknięcie negatywnych zdarzeń, a jednocześnie wyeliminuje potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, odbywającego na przylegającej drodze publicznej (np. na skutek przewrócenia się obiektu). GDDKiA zaznaczył, że uzasadnieniem tego stanowiska jest przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądów administracyjnych.

W wyniku złożonego przez Inwestora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA postanowieniem z 10 października 2022 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z 14 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu Organ przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazując, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją zlokalizowaną w terenie zabudowy, który należy rozumieć jako teren charakteryzujący się, w dacie uzgodnienia, miejskimi zasadami zagospodarowania.

GDDKiA wskazał, że do lokalizacji obiektów budowlanych przy drogach krajowych znajdujących się w terenie zabudowy odnosi się art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 lit. a u.d.p., który stanowi, że w takim przypadku obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Organ przyznał, że u.d.p. nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. Prawa budowlanego, wskazano, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 tej ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: wolno stojące maszty antenowe. Organ wskazał, że wolno stojące maszty są wyszczególnione w załączniku do Prawa budowlanego jako obiekty posiadające kategorię XXIX. Obiektami budowlanymi (budowlami) są zatem wolno stojące maszty antenowe na podstawie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 Prawa budowalnego oraz zgodnie z załącznikiem do tej ustawy.

Przechodząc do analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji GDDKiA wskazał, że działka nr [...], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, przylega do pasa drogowego DK 55. Podkreślono, że w przesłanym projekcie decyzji nie ustalono linii zabudowy dla planowanej inwestycji, dopuszczając tym samym możliwość jej usytuowania w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej zaraz za linią kolejową. Tym samym, przedłożony projekt decyzji de facto przewiduje możliwość usytuowania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego, w tym wieży strunobetonowej z iglicą, w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni DK 55.

Organ przyznał, że do wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy Inwestor załączył plan zagospodarowania terenu ze wskazaniem lokalizacji obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, jednak jest on niespójny z przedłożonym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt zagospodarowania terenu wskazuje bowiem, że planowana inwestycja będzie usytuowana wyłącznie na części ww. działki. GDDKiA podkreślił, że zarządca drogi krajowej związany jest wyłącznie przesłanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia, a nie planem zagospodarowania terenu przedłożonym przez inwestora. Odwołując się do judykatury podniesiono, że organ uzgodnieniowy związany jest projektem decyzji o warunkach zabudowy i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia oraz w ograniczonym czasowo przedziale, co uniemożliwia wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ma bowiem jedynie dwa tygodnie na zajęcie stanowiska.

Organ wskazał, że oceniając możliwości lokalizacji obiektów radiokomunikacyjnych w pobliżu pasa drogowego dróg krajowych, ekspresowych i autostrad kieruje się zasadą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pieszym wynikającą z art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z którym pod pojęciem ochrona drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. GDDKiA zaznaczył, że działa w znacznej mierze prewencyjnie, podejmuje działania zapobiegające powstawaniu sytuacji niebezpiecznych na drodze powodujących utratę zdrowia lub życia użytkowników dróg. W przypadku więc lokalizacji obiektów radiokomunikacyjnych w pobliżu pasa drogowego zaleca, aby odległość wolnostojących wież antenowych od jezdni nie była mniejsza niż jej zakładana wysokość.

Podkreślono, że obiekty radiokomunikacyjne są obiektami wysokościowymi, a zatem w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej i zachowaniu odległości od jezdni równoznacznej jej wysokości minimalizuje się wystąpienie potencjalnie niebezpiecznych sytuacji na drodze. Wskazano również, że konieczność zachowania w przypadku takich obiektów większej odległości wynika z ich szczególnego charakteru i konieczności ochrony drogi. Obowiązek ten został nałożony na zarządcę drogi w art. 19 ust. 1 u.d.p.

Organ podniósł, że konieczność zachowania zwiększonej odległości obiektów radiokomunikacyjnych od drogi, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, wynika z rzeczywistych przypadków ich uszkodzenia, które w konsekwencji powodują ich zawalenie. Przyczyną takich sytuacji są zazwyczaj błędy projektowe lub budowlane, ale również coraz częściej występujące ekstremalne zjawiska pogodowe. W ocenie GDDKiA wskazana przez Spółkę nieawaryjność wież strunobetonowych w stosunku do wież kratowych nie jest gwarantem bezpieczeństwa dla użytkowników drogi. Błędów projektowych lub budowlanych oraz ekstremalnych zjawisk pogodowych nie da się wykluczyć. Skutki zmian klimatycznych, zwłaszcza temperatury, częstotliwość i nasilenie zjawisk ekstremalnych na przełomie ostatnich kilkudziesięciu lat pogłębiają się. Zmiany klimatu w naszym kraju związane są z dużą zmiennością temperatury powietrza, systematycznie rosnącą temperaturą oraz zmieniającym się charakterem opadów w ciepłej porze roku (opady są bardziej gwałtowne, krótkotrwałe i intensywne). Huragany i porywiste wiatry, deszcze nawalne i gradobicia powodują szkody m.in. w funkcjonowaniu infrastruktury drogowej.

Organ podkreślił, że w przypadku zaistnienia nawet potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazana odległość powinna ulec zwiększeniu. To na GDDKiA, jako wyspecjalizowanym organie, ciąży obowiązek przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych. Organ ma działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - zdecydowanie przeważa nad interesem Inwestora, który powołuje się na opóźnienia we wdrażaniu kolejowego systemu łączności GSM-R i opóźnienia realizacji wielomilionowego projektu o charakterze ogólnonarodowym.

GDDKiA podkreślił, że w sprawie szczególne znaczenie mają parametry planowanej wieży strunobetonowej, w szczególności jej całkowita wysokość mogąca dojść do 45 m.n.p.t., która powoduje, że planowany obiekt będzie mieć potencjalnie negatywny wpływ zarówno na jezdnię DK 55, jak i ciąg pieszo-rowerowy. Odsunięcie obiektów radiokomunikacyjnych na odległość równą przynajmniej ich wysokości pozwala na bezpieczne i bezkolizyjne korzystanie zarówno z infrastruktury radiokomunikacyjnej, jak i drogowej, nawet przy niekorzystnym czynnikach środowiskowych czy ludzkich.

Podsumowując Organ podniósł, że przedłożony projekt decyzji bez określonej linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o wysokość wieży strunobetonowej nie może zostać zaakceptowany przez zarządcę DK 55.

W skardze na postanowienie GDDKiA z 10 października 2022 r. Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Organ odpowiedniego postępowania wyjaśniającego i niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w postaci uzupełnionej dokumentacji zawierającej wskazanie na dokumentach planistycznych nieprzekraczalnej linii zabudowy (załącznik nr 2 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), co doprowadziło do przyjęcia, że: "przedłożony projekt decyzji de facto przewiduje możliwość usytuowania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego, w tym wieży strunobetonowej z iglicą, w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 55", co Organ przyjął za postanowieniem z 14 lipca 2022 r., zgodnie z którym część działki objęta projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a w konsekwencji przedłożony projekt decyzji miałby de facto przewidywać "możliwość usytuowania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego w odległości mniejszej niż wskazana powyżej", podczas gdy w rzeczywistości lokalizacja planowanego obiektu budowlanego znajduje się w odległości ponad 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy czym nawet bez wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, ze względu na to, że pomiędzy DK 55 a planowaną lokalizacją obiektu radiokomunikacyjnego znajduje się linia kolejowa, brak jest fizycznej możliwości takiej lokalizacji tego obiektu, aby znajdował się on w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie został spełniony wymóg zachowania odległości ww. obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni DK 55 wynoszący co najmniej 10 m;
2. 2. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 oraz art. 43 ust. 1 w zw.

z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji mającą charakter dowolności oraz przyjęcie, że usytuowanie obiektu w sposób zgodny z wnioskiem może prowadzić do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, a co za tym idzie przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja może mieć potencjalnie "negatywny wpływ na jezdnię drogi krajowej", podczas gdy:

1. a) konstrukcja wieży jest wystarczającej jakości, b) brak przypadków przewrócenia się wież strunobetonowych, c) brak możliwości oddalenia obiektu od drogi publicznej i innych zabudowań o ponad 45 m, d) Skarżąca uzupełniła wniosek o nieprzekraczalną linię zabudowy, e) Skarżąca ma doświadczenie w budowie obiektów radiowych na terenie całego kraju, f) w analogicznych przypadkach wydawano uzgodnienie projektu decyzji, a co za tym idzie - nie występuje sygnalizowane przez Organ ryzyko sprzeczności realizacji inwestycji we wskazanej lokalizacji z koniecznością ochrony bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej, co przemawia za uznaniem lokalizacji obiektu za prawidłową;
2. 3. art. 43 ust. 1 tabela lp. 3 lit. a (kolumna druga) u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu przez Organ, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnienie wymagań tego przepisu nie jest wystarczające do uznania dopuszczalności usytuowania obiektu radiowego w sposób zgodny z treścią tego przepisu;
3. 4. naruszenie określonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa i równego traktowania poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy stosowne uzgodnienia wydawano w analogicznych przypadkach;
4. 5. art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie, że niezrealizowanie obiektu radiokomunikacyjnego w przedmiotowej lokalizacji spowoduje opóźnienie we wdrożeniu kolejowego systemu łączności GSM-R, opóźniając realizację wielomiliardowego projektu o charakterze ogólnonarodowym. Podkreślono, że odmowa uzgodnienia spowoduje naruszenie wyznaczonego przez Ministra Infrastruktury na dzień 1 stycznia 2025 r. terminu na uruchomienie Systemu GSM-R, istotnie utrudniając, a nawet potencjalnie uniemożliwiając prowadzenie ruchu pociągów w regionie.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia z 14 lipca 2022 r., zwrot kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których Skarżąca (w odpowiedzi na zarzut dotyczący niewskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy) uzupełniła nieprzekraczalną linię zabudowy na dokumentach załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że lokalizacja planowanego obiektu budowlanego znajduje się w odległości ponad 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co wynika z planu zagospodarowania terenu z naniesionymi odległościami od DK 55 przedłożonego przez Spółkę wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo załączenia przez Skarżącą przedmiotowego dokumentu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Organ nie wziął go pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skutkowało to błędnym uznaniem, że projekt decyzji przewiduje możliwość usytuowania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego, w tym wieży strunobetonowej z iglicą, w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni DK 55, a co za tym idzie - nie został spełniony wymóg zachowania odległości obiektu radiokomunikacyjnego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej wynoszący co najmniej 10 m wynikający z art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 lit. a (kolumna druga) u.d.p.

Zarzucono, że Organ nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia załączonego przez Skarżącą do wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy planu zagospodarowania terenu ze wskazaniem lokalizacji obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W. Z projektu tego wynika zaś, że planowana inwestycja będzie usytuowana wyłącznie na części ww. działki.

Spółka przyznała, że zarządca drogi krajowej związany jest przesłanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia, nie zwalniało to jednak Organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uwzględnienia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia również załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy planu zagospodarowania terenu.

Skarżąca wskazała, że wszelkie niezbędne dokumenty (w tym plan zagospodarowania terenu z naniesionymi odległościami od DK 55) zostały przesłane przez nią zarówno do GDDKiA, jak i Wojewody. Jeżeli Wojewoda nie przedstawił spójnego z uzupełnioną przez Spółkę dokumentacją projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji braku działania tego organu.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 10 października 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 14 lipca 2022 r. odmawiające uzgodnienia przedłożonego przez Wojewodę Pomorskiego, na wniosek P. S.A., projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Obiektu Radiokomunikacyjnego [...] systemu GSM-R na linii kolejowej nr 207 Toruń Wschodni - Malbork km 103,000" na działce nr [...], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, na terenie zamkniętym.

Przedmiotem uzgodnienia był zatem projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego. Powyższe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywane jest przez zarządcę drogi w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów u.d.p.

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - jest art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Z art. 43 ust. 1 u.d.p. wynika z kolei, że obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m, jeżeli znajdują się one w terenie zabudowy.

Odmawiając uzgodnienia Organ wskazał, że w przesłanym projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ustalono linii zabudowy dla planowanej inwestycji, dopuszczając tym samym możliwość jej usytuowania w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni DK 55. GDDKiA wskazał również, że do wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy Inwestor załączył wprawdzie plan zagospodarowania terenu ze wskazaniem lokalizacji obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...], obręb 0025 Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, jednak jest on niespójny z przedłożonym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt zagospodarowania terenu wskazuje bowiem że planowana inwestycja będzie usytuowana wyłącznie na części ww. działki. W tym zakresie Organ podkreślił, że zarządca drogi krajowej związany jest wyłącznie przesłanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia, a nie planem zagospodarowania terenu przedłożonym przez inwestora.

Oceniając powyższe stanowisko na wstępie należy wskazać, że z poszczególnych przepisów u.p.z.p. wynika, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych, wydaje wojewoda po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia.

Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 2255/99, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez Skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi krajowej, którym jest GDDKiA, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi krajowej nr 55. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Należy wskazać, że w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożonym do uzgodnienia zarządy drogi, w punkcie III ppkt 1 lit. c ("Parametry inwestycji") zapisano: "linia zabudowy - nie określa się (przedmiotowy obiekt należy zlokalizować w obrębie granic terenu inwestycji pokazanych na załączniku mapowym do niniejszej decyzji)". Natomiast w załączniku nr 1 do tej decyzji brak jest naniesienia linii zabudowy. W tej sytuacji GDDKiA otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji wraz z załącznikiem o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, wynikających z przepisów o drogach publicznych, był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak już wyżej wskazano, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3 u.d.p.).

Należy zwrócić uwagę, że w przytoczonej powyżej regulacji nie określono kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że objęta wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego działka nr [...] w miejscowości Tychnowy w gminie Kwidzyn - W, przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr 55. Planowane zagospodarowanie tej działki (budowa obiektu radiokomunikacyjnego systemu GSM-R na linii kolejowej) niewątpliwie jest okolicznością, która wypełnia hipotezę art. 35 ust. 3 u.d.p. i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania działki.

W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na działce nr [...], w kształcie przewidzianym w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wraz z załącznikiem graficznym), może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych.

W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem inwestora. Nie ma on natomiast żadnej możliwości do ewentualnej modyfikacji zapisów przedstawionego do uzgodnienia jej projektu. Organ uzgadniający ocenia bowiem jedynie projekt decyzji, stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia winno być bezwarunkowe. Przedstawione propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy zatem albo uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/18).

Mając powyższe na uwadze argumentację strony skarżącej wskazującą na dołączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy plan zagospodarowania terenu (z naniesioną linią zabudowy) należy uznać za niezasadną. Należy zwrócić uwagę, że plan ten jest niespójny z przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano bowiem, że planowana inwestycja będzie usytuowana na części działki nr [...], zaś z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, iż planowany obiekt należy zlokalizować "w obrębie granic terenu inwestycji pokazanych na załączniku mapowym". Przede wszystkim jednak należy powtórzyć, że przy uzgadnianiu organ uzgadniający jest związany projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a nie planem zagospodarowania terenu przedłożonym wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) i prowadzi postępowanie w granicach tego uzgodnienia oraz w ograniczonym czasowo przedziale, co uniemożliwia wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/12).

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach normują przepisy szczególne, tj. art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. Jest niewątpliwe, że także przepisy art. 43 ust. 1 tej ustawy, określające odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być przez zarządcę drogi uwzględniane w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Z uwagi na brzmienie przepisu, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, uznanie zarządcy nie dotyczy tej minimalnej odległości. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany.

Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku, co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży do 45 m, możliwego jej wpływu wespół z warunkami atmosferycznymi na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze krajowej, a więc o znacznym ruchu samochodowym (zob. wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2428/18).

Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się wieży nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni co najmniej równej wysokości obiektu. Zauważyć jeszcze trzeba, że Organ nie tylko nawiązał do kryteriów ustawowych uznania, ale zbadał ich zastosowanie w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. W skardze zaś nie podważono skutecznie tej oceny. Nie wykazano, z jakich względów zachowanie minimalnej odległości od krawędzi drogi byłoby dopuszczalne w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

W świetle powyższych wywodów, przy uwzględnieniu dodatkowo uznaniowego charakteru zaskarżonego postanowienia, brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest ono niezgodne z obowiązującym prawem. Należy bowiem mieć dodatkowo na uwadze zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest bowiem powszechnie przyjmowany w orzecznictwie, a zatem organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych powinna przeważać nad interesem indywidualnym jednostki (zob. wyroki NSA: z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1705/21, z 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 232/20, czy z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19).

Jak już wyżej wskazano - wydanie uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki ma uznaniowy charakter, co ogranicza zakres sądowej kontroli wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Oczywiście uznaniowość organu nie może oznaczać dowolności. Wydawane rozstrzygnięcia powinny być zatem oparte na analizie całego prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo dokonanych w oparciu o ten materiał ustaleniach faktycznych i jego ocenę w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

W zaskarżonym postanowieniu Organ wskazał również, że wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p. zasada sytuowania obiektów budowlanych w odległości wskazanej w tym przepisie doznała ograniczeń przez wzgląd na obowiązek zarządcy drogi zagwarantowania niepogorszonych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. GDDKiA uznał tym samym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wieżę strunobetonową należy lokalizować w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 55.

Oceniając powyższe stanowisko należy wskazać, że powoływany przez Organ art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - które określa tabela. Ustawodawca pozostawił zatem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nie oznacza to jednak, że organy administracji publicznej mogą arbitralnie wyznaczać wartość rozważanego parametru. Uzgadniając projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zarządca drogi musi kierować się zarówno interesem społecznym, jak i uzasadnionym interesem strony. Niezbędne jest również przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska.

Zdaniem Sądu względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym niewątpliwie mieszczą się w przesłance interesu społecznego i zawsze powinny być uwzględnione przy dokonywaniu uzgodnienia na podstawie art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ przedstawił przy tym dostateczne uzasadnienie co do celowości oddalenia obiektu radiokomunikacyjnego na odległość 45 m. GDDKiA wykazał, że lokalizacja obiektu we względnie bliskim sąsiedztwie od zewnętrznej krawędzi jezdni zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Należy zwrócić uwagę, że w tym zakresie powoływano się nie tylko na argument w postaci możliwości przewrócenia się wieży, wskutek nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych, ale również na rzeczywiste przypadki ich uszkodzeń spowodowanych błędami projektowymi.

Jako niezasadne należało ocenić sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zasługują na aprobatę. Na ich podstawie możliwe było zweryfikowanie zarówno ustaleń, jak i wniosków Organu. Należy również zauważyć, że uchylenie przez sąd administracyjny aktu z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd (por. uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04).

W ocenie Sądu brak jest również dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wynika bowiem, aby w postępowaniu uzgodnieniowym miały być badane i miały wpływ na treść orzeczenia przesłanki wydawania decyzji zezwalających na lokalizację obiektów radiokomunikacyjnych w innych lokalizacjach, czego praktycznie domaga się Skarżąca.

Podsumowując należy wskazać, że Organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, wyważył słuszny interes Skarżącej i zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze uznać należy za bezzasadne.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]