Uzasadnienie
3 II SA/Gd 1139/03
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnej Rady Miejskiej w C., K. K. w terminie określonym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214 poz. 1806 z 2002 r.).
Jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia Wojewoda powołał art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zmianami) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95 poz. 602 z 1998 r. z późn. zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, iż pismem z dnia 23 kwietnia 2003 r. organ nadzoru działając na zasadzie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym – publ. jak wyżej, zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. o złożenie wyjaśnień w sprawie ewentualnego wykorzystywania do działalności gospodarczej przez K. K. – radną Rady Miejskiej w C., mienia tej gminy a w szczególności:
- - pomieszczenia o powierzchni 15,1 m2 przez Gabinet Edukacji i Promocji Zdrowia "G"
K. K., reprezentowanym przez radną,
- - pomieszczenia o powierzchni 44,8 m2 przez "P" Sp. z o.o. reprezentowaną przez
K. K., a następnie po potwierdzeniu tych okoliczności organ nadzoru pismem z dnia 4 czerwca 2003 r.
Nr [...] wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej.
Pismem z dnia 17 czerwca 2003 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w C. poinformował organ nadzoru, iż projekt uchwały stwierdzający wygaśnięcie mandatu radnej został odrzucony większością głosów radnych Rady Miejskiej w C. Zdaniem Wojewody w przypadku radnej K. K. doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – publ. jak wyżej, bowiem radna prowadziła na własny rachunek i wspólnie z innymi osobami (z mężem) działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat radnego.
Zgodnie z treścią art. 43 ustawy mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gmin lub osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Tak, więc zdaniem Wojewody, mienie komunalne gminy, do którego odnosi się zakaz określający w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje zarówno własność gminy i związków gmin, jak i mienie gminnych osób prawnych.
Gmina C. jest jedynym udziałowcem w spółce Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w C., od którego Zakładu radna K. K. reprezentująca Spółkę z o.o. "P" najmowała pomieszczenia o powierzchni 44,8 m2 a także reprezentując Gabinet Edukacji i Promocji Zdrowia "G" najmowała pomieszczenie o powierzchni 15,1 m2.
Stosownie do postanowienia art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – publ. jak wyżej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji radnego lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Radna K. K. nie zrzekła się pełnienia funkcji radnego, ani nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast Rada Miejska w C. odrzuciła większością głosów projekt uchwały stwierdzający wygaśnięcie mandatu radnego.
Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym – wyżej cyt., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.
W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Po wykazaniu niezbędnych prawem posiadanych czynności i po odrzuceniu przez radnych Rady Miejskiej C. projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, zdaniem Wojewody stało się konieczne wydanie zarządzenia zastępczego.
Zarządzenie zastępcze zaskarżyła Rada Miejska w C. Wnosząc o jego uchylenie skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – publ. jak wyżej w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214 poz. 1806) polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie radna Rady Miejskiej w C. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy podczas, gdy w rzeczywistości nie prowadzi ona działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1949 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178 z późn. zm.) ani też nie wykorzystuje mienia gminy w działalności zawodowej.
Nadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść zarządzenia zastępczego oraz nieinformowanie strony o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Odnosząc się do kwestii własności mienia skarżąca wskazywała, że lokal wynajmowany przez K. K. w imieniu Gabinetu Edukacji i Promocji Zdrowia "G" oraz pomieszczenia wynajmowane przez "P" Spółka z o.o., w której K. K. ma 50% udziałów są własnością Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Spółka z o.o. w C. oraz Gmina Wiejska C., a nie Rada Gminy w której K. K. sprawuje mandat radnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyżej cytowany stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o jakiej mowa w art. 24f wyżej cytowanym zobowiązany jest on do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (patrz art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – publ. jak wyżej).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostały dwa problemy:
- 1. czy K. K. – radna Rady Miejskiej C. prowadzi działalność gospodarczą,
- 2. czy prowadząc działalność gospodarczą wykorzystuje mienie należące do Rady Miasta
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż na obie te kwestie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi.
Przepis art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178 ze zm.) definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą handlową, usługową oraz poszukiwanie rozpoznania i eksploatacji zasobów materialnych wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.
Zarówno Gabinet Edukacji i Promocji Zdrowia "G" jak i "P" Spółka z o.o. prowadzą działalność usługową, zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Dążąc do właściwego odczytania i zrozumienia wyrażenia "działalność gospodarcza" trzeba mieć na uwadze (patrz uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r. sygn. III CZP 40/91 – niepublikowana) całokształt materiału normatywnego nie wyłączając także dyrektyw płynących z języka.
Działalność gospodarczą wyróżnia kilka specyficznych właściwości, stały profesjonalny charakter, nastawienie na opłacalność i zysk, powtarzalność działania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym.
Wymóg zgłoszenia do ewidencji podjęcia działalności gospodarczej lub brak takiego wymogu nie jest warunkiem do stwierdzenia, iż określony podmiot prawny prowadzi lub nie prowadzi działalności gospodarczej.
Wszystkie wykazane wyżej cechy działalności gospodarczej ma działalność Gabinetu Edukacji i Promocji Zdrowia "G" oraz "P" Spółka z o.o., której właścicielką połowy akcji jest radna Rady Miejskiej C. K. K. a jej mąż jest właścicielem pozostałych 50% akcji.
Kwestia odnosząca się do mienia Rady Miejskiej C. wymaga wskazania, iż Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Spółka z o.o. w C., od którego K. K. wynajmuje pomieszczenia jest jednym z współwłaścicieli tych pomieszczeń. Kolejnym współwłaścicielem jest Gmina Miejska w C. (patrz umowa zawarta w dniu 30.X.2002 roku).
Zgodnie z treścią art. 43 ustawy o samorządzie gminnym – wyżej cytowany mieniem komunalnym jest własność i inne prawo majątkowe należące do poszczególnych gmin oraz ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw.
W Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej Spółki z o.o. w C. Gmina Miejska C. posiada 100% udziałów, a nadto Gmina Miejska C. w 73% jest współwłaścicielem nieruchomości (jak wynika z akt sprawy). Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, iż K. K. będąc radną Rady Miasta C. prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy Miasta C..
Okoliczność, iż zrzekła się ona funkcji kierowania Spółką nie jest równoznaczne z zaprzestaniem działalności gospodarczej, bowiem nadal czerpie ona zyski z działalności obu wyżej opisanych jednostek.
W przedmiotowej sprawie o wszystkich spostrzeżonych nieprawidłowościach Wojewoda informował zarówno Burmistrza Miasta C. jak i Przewodniczącego Rady Miejskiej. O powyższym świadczyć może poza treścią pism kierowanych do obu tych organów projekt uchwały z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, który to projekt Rada Miejska w C.odrzuciła.
Wojewoda dopełnił także wymagań z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – publ. jak wyżej i powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o potrzebie wydania Zarządzenia zastępczego.
Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż Zarządzenie zastępcze nie narusza prawa na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270) oddalił skargę.
MK