Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1176/23

Uzasadnienie

E. C. i S. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2009 r. E. C. zwróciła się do Wójta Gminy Krokowa (dalej: "organ I instancji", "Wójt") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. Decyzją z dnia 31 marca 2010 r. Wójt Gminy Krokowa odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 października 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. C., wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 40/11 uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2040/11, oddalił skargę kasacyjną SKO złożoną od powyższego wyroku Sądu I instancji.

Powtórnie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Krokowa, decyzją z dnia 12 lutego 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie K., gmina K., wskazując, że z przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. C., prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 604/21, uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji orzekające w sprawie nie dokonały właściwej oceny spełnienia przesłanki dostępu działki nr [...] do drogi publicznej wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie ponad wielkość minimalną określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588) – w odległości 130 m wokół terenu inwestycji, przy czym front działki wynosi około 18 m. Kolegium słusznie zauważyło, że sporządzona analiza nie zawiera uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego, niemniej nie przedstawiło żadnych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem tak wyznaczonego obszaru, wskazując jedynie, że obszar prawidłowo wyznaczony powinien mieścić się w granicach minimalnych.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa na działce nr [...] może stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla objętej wnioskiem działki nr [...]. (...) W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia, stanowiska organu, że jest to zabudowa nielegalna. Sąd podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, iż zabudowa na działce nr [...] powstała na podstawie decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę obejmującego "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne". Akceptacji Sądu nie znalazło stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, że nieodnalezienie żadnych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie/ zakończenie budowy (prac adaptacyjnych), a w szczególności pozwolenia na użytkowanie obiektu (po zakończeniu budowy) świadczyć ma, iż zabudowa ta jest nielegalna.

Sąd zalecił organom w powyższym zakresie podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: "k.p.a.").

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Krokowa, decyzją z dnia 19 września 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie K. W ocenie organu wnioskowana funkcja, z uwagi na brak zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym, nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Ponadto teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie zostały spełnione warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "SKO", "Kolegium") po rozpoznaniu odwołania E. C. i S. C., decyzją z dnia 26 października 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na treść art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz art. 9 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. 2021 r., poz. 922) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Ponadto, w związku z treścią przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 w brzmieniu przed zmianą tego rozporządzenia - zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.").

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że uznaje za uzasadnione odwołanie w zakresie odnoszącym się do ustalenia organu I instancji dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej, a tym samym niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, na etapie wydawania decyzji strona wnioskująca o ustalenie warunków nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Taki tytuł wymagany jest bowiem dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. O braku dostępu do drogi publicznej nie świadczy także okoliczność braku urządzonej drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W ocenie SKO organ I instancji nie uwzględnił stanowisk sądów administracyjnych zawartych w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11 oraz WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 604/21 w zakresie ustaleń dotyczących braku dostępu terenu inwestycji, co skutkowało uznaniem, że planowana inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Za nieuzasadniony uznało jednak Kolegium zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazując na treść przepisu § 3 ust. 1 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. a także na treść art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że front terenu inwestycji (działki nr [...]) wynosi około 18 metrów. W kwestionowanej decyzji Wójt wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 54 metrów wokół terenu inwestycji, uwzględniając wszystkie działki ewidencyjne, których chociaż część nieruchomości znalazła się w tym obszarze. Takie wyznaczenie organ uzasadnił brzmieniem przepisu § 3 ust.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie SKO, mając na uwadze niesporną wielkość frontu terenu inwestycji, takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego wynosi - określoną we wskazanym przepisie rozporządzenia - trzykrotną wielkość frontu terenu inwestycji. Wyznaczenie tej wielkości na 54 metry oznacza także, że granica nie jest mniejsza niż wymagana przepisem minimalna wielkość.

Kolegium nie podzieliło podnoszonej w odwołaniu argumentacji, że w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w szczególności w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., Sąd nie wskazał i nie zalecił zmniejszenia obszaru analizowanego, a wręcz przeciwnie zalecił, by ponownie przeprowadzić analizę w obszarze analizowanym o wielkości 130 m. Zdaniem organu odwoławczego z wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, w tym z wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., nie sposób wywieść obowiązku organów rozpatrujących niniejszą sprawę dla wyznaczenia - w powtórzonym postępowaniu - granic obszaru analizowanego o wielkości 130 m wokół terenu inwestycji.

W ocenie Kolegium, WSA w Gdańsku, uchylając decyzje organów obu instancji, wskazał na brak uzasadnienia dla takiego wyznaczenia granic obszaru analizowanego na 130 m. Z zaleceń Sądu wynika ponadto, że w przypadku ewentualnego wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego na 130 metrów wokół działki nr [...] dla sporządzenia analizy oraz uzasadnienia takiego działania, zasadnym byłoby uwzględnić istniejącą na działce nr [...] zabudowę. Takie stanowisko nie oznacza jednak obowiązku nałożonego przez Sąd na organy w niniejszej sprawie do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w takiej właśnie wielkości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na odmowie wydania warunków zabudowy pomimo spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 - art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących wyznaczenie przez organ minimalnej wielkości obszaru analizowanego miało na celu pominięcie w nim działki o numerze [..], na której znajduje się legalna zabudowa. Działka nr [...] znajduje się w odległości 70 metrów od działki skarżących. W ich ocenie powiększenie obszaru analizowanego o tę działkę nie zaburzyłoby ładu przestrzennego. Sąsiedztwo legalnej zabudowy o charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej podobnej do planowanej zabudowy działki skarżących świadczy o tym, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że oceniając, w kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzjach, wniosek skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w granicach przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., orzekające w sprawie organy związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 604/21, mocą którego uchylono, wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 12 lutego 2021 r. Wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 40/11, uchylił wydane podczas pierwotnego rozpoznawania wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 października 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 6 maja 2010 r. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych wyrokach wiążą również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Regulujący kwestię związania wcześniejszym wyrokiem sądu art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.

Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r. wskazał, że orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") nie przedstawiło w swojej decyzji argumentów przemawiających za zakwestionowaniem wyznaczonego obszaru analizowanego (w odległości 130 m wokół terenu inwestycji, przy froncie działki inwestorów [...] ok. 18 m) i nie uchyliło z tego powodu decyzji organu I instancji. W tej sytuacji zabudowa na działce nr [...] może stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla objętej wnioskiem działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do kwestii legalności zabudowy na działce [...] i nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak odnalezienia dokumentów potwierdzających rozpoczęcie/zakończenie budowy (prac adaptacyjnych) ma świadczyć o nielegalności zabudowy. W celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organy administracji powinny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie Sąd uznał, że organu obu instancji nie dokonały właściwej oceny spełnienia wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanki odstępu działki nr [...] do drogi publicznej. Wobec stwierdzenia, że decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

We wcześniejszym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 40/11) wskazał, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy, organ winien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki skarżącej - nr [...], mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji (część graficzna i część opisowa). Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. Analizę i jej wyniki należy przedstawić zgodnie z wymogami powołanych powyżej przepisów. Część graficzna analizy, podobnie jak i decyzji, winna być zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, wskazał, że istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miało wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego wokół działki nr [...] i przeprowadzenie na nim analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, a także ustalenie czy zostały spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., w tym w szczególności, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Przy tym, NSA wskazał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Dlatego też, w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne.

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania organy administracji ponownie przeprowadziły postępowanie w sprawie, w efekcie którego organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.

Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji była kwestia braku dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak dokumentów potwierdzających prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej oraz brak możliwości ustalenia wytycznych dla nowej zabudowy przy braku legalnej zabudowy w obszarze analizowanym.

Organ II instancji inaczej ocenił materiał dowodowy i podkreślił wskazywany w wyrokach sądowych brak podstaw do żądania od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji tej części rozważań organ odwoławczy przyjął, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie uznania tzw. braku dobrego sąsiedztwa pozwalającego na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Spór w tym zakresie ze skarżącymi dotyczy sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie MI") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Z kolei, zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ponownym postępowaniu (po uchyleniu decyzji organów administracji wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 604/21) organ I instancji wyznaczył w odległości 54 m wokół terenu inwestycji, a front działki nr [...] wynosi około 18 m. Tym samym, obszar analizowany w niniejszej sprawie nie został wyznaczony w wielkości minimalnej. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia MI, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd WSA w Gdańsku wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 604/21, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2967/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, wskazany wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia MI określa minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy administracji publicznej przyjmowały większą odległość obszaru analizowanego, określając ją nawet na 130 m. Decyzje te zostały jednak uchylone w ramach przeprowadzonej kontroli sądowej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżący podnosili, iż organy administracji były związane wskazaniem Sądu dotyczącym ustalenia wielkości obszaru analizowanego i wyznaczenia jego granic w odległości 130 m. Związania tego upatrywali w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., w którym Sąd wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 130 m wokół terenu inwestycji nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy i w takim przypadku znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa na działce nr [...] może stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla objętej wnioskiem działki nr [...].

Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd organu odwoławczego, że takie stanowisko nie oznacza wymogu określenia obszaru analizowanego w odległości 130 m wokół terenu inwestycji. Z uzasadnienia wyroku wynika jedynie, że gdyby przyjąć tak określoną wielkość obszaru analizowanego, to w takim przypadku zasadnym byłoby uwzględnienie istniejącej na działce nr [...] zabudowy, o ile faktycznie jest to zabudowa legalna (co należało wyjaśnić w ponownym postępowaniu) i pod warunkiem uzasadnienia powiększenia obszaru analizowanego. Uchylenie przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r. obu decyzji organów administracji publicznej skutkowało koniecznością sporządzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W tej analizie powiększono obszar analizowany uwzględniając całe działki, których nawet najmniej fragment znajdował się w minimalnej odległości (równej trzykrotnej wielkości frontu działki) od terenu inwestycji.

Jednocześnie też wskazano, że teren inwestycji pozostaje w obszarze wyznaczonym w polityce przestrzennej gminy K. jako tereny otwarte niezabudowane. Przeciwko powiększaniu obszaru analizowanego przemawia też to, że działka położona jest w Nadmorskim Parku Krajobrazowym. Mając na uwadze, że teren wokół działki inwestorów jest niezabudowanym terenem rolniczym i leśnym, powiększanie obszaru analizowanego w realiach rozpatrywanej sprawy miałoby charakter uporczywego poszukiwania zabudowanej nieruchomości by ustalić wskaźniki nowej zabudowy. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, mające służyć niejako "poszukiwaniu" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania zastanej przestrzeni. Zadośćuczynienie oczekiwaniu skarżących prowadziłoby do powstania w niezabudowanym terenie zabudowy rozproszonej, nie wpisującej się w pojęcie zachowania ładu przestrzennego i sprzecznej z zasadą dobrego sąsiedztwa.

W tego rodzaju sytuacji, na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizowanie zabudowy nie powinno być dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r., II SA/Bd 902/23).

W dniu 27 maja 2024 r. wpłynęły do Sądu wnioski dowodowe skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentów to jest: projektu decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 23 czerwca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na terenie działki nr [...] w miejscowości K. oraz opinii urbanistycznej z dnia 21 maja 2024 r. na okoliczność, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum nie zaburzy ładu przestrzennego. Na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe albowiem projekt decyzji nie może stanowić dowodu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a opinia urbanistyczna ma charakter dokumentu prywatnego. W nauce prawa przyjmuje się, że dokumenty prywatne stanowią jedynie dowód tego, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, ale nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 150).

Tym samym należy przyjąć, że obszar analizowany został określony prawidłowo, a w sprawie nie zaistniała żadna szczególna sytuacja uzasadniającego jego powiększenie. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Organ prawidłowo wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia "dobrego sąsiedztwa" statuowana w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., co doprowadziło do wydania prawidłowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie sprawę skargę jako niezasadną należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalić.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.