Uzasadnienie
3 II SA/Gd 1184/02
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (j. t. Dz. U. Nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) wraz ze zmianami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1989 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 61, poz. 364) i art. 104 oraz 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lutego 2002 r., w której nie stwierdzono choroby zawodowej układu oddechowego u P. Sz..
W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił tok postępowania w sprawie i omówił przyczyny niestwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego.
W szczególności wskazano, że na skutek trudności diagnostycznych Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy zwrócił się w dniu 4.09.2001 r. do Kliniki Chorób Zawodowych IMP w Ł. o obserwację kliniczną P. Sz.. W Klinice przeprowadzono szereg badań i obserwacji, a między innymi - test RAST z izocjanianami i bezwodnikiem ftalowym. Test dał wynik negatywny, zatem nie ma znaczenia, że w środowisku pracy nie stwierdzono narażenia na ten czynnik.
Orzeczenie o rozpoznaniu u skarżącego astmy oskrzelowej niezawodowej wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy uwzględniło wyniki badań Kliniki Chorób Zawodowych, w której skarżący przebywał od 2.12.2001 r. do 13.12.2001 r.
Za nieuzasadniony merytorycznie uznano zarzut podniesiony w odwołaniu, iż P. Sz. nie uczestniczył w badaniach środowiskowych w zakładzie pracy, gdyż w badaniach klinicznych w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. uwzględniono wszystkie czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy P. Sz. bez względu na ich stężenie (w tym również - bezwodnik ftalowy).
Powołując się na definicję choroby zawodowej zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych podkreślono, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem bądź brakiem rozpoznania choroby zawodowej podanym w orzeczeniach lekarskich wydanych w trybie § 7 i 8 wskazanego rozporządzenia i nie są uprawnione do stwierdzenia choroby zawodowej przy braku jej rozpoznania klinicznego.
W orzeczeniu lekarskim rozpoznano astmę oskrzelową u P. Sz., jednak stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego, ponieważ wykonane w Klinice Instytutu Medycyny Pracy w Ł. możliwe badania alergologiczne (...) wypadły ujemnie, a w surowicy krwi pacjenta nie wykryto swoistych przeciwciał przeciwko alergenom zawodowym (w tym - izocjaniany, ftalany).
Z tych względów odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej P. Sz..
W skardze na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 kwietnia 2002 r. P. Sz. zarzucił, że decyzje o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej, niekorzystne dla skarżącego, podjęte zostały po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, orzeczenia lekarskie nie dają całkowitej gwarancji obecności lub braku choroby zawodowej, a skarżący jest osobą niepełnosprawną o stopniu umiarkowanym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
Skarżący napisał, że w ostatnim zakładzie pracy - "A" - S.C. Zakład Pracy Chronionej A. N., W. B. w B., pracował na stanowisku lakiernika samochodowego w czasie od 1.10.1995 r. do 5.03.2001 r. We wrześniu 2000 r. skarżący zachorował, a po leczeniu szpitalnym i konsultacji w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B., stwierdzono u skarżącego astmę oskrzelową.
Przed zachorowaniem w 2001 r. skarżący był zdrowy, co dokumentuje stosowne zaświadczenie lekarskie.
W trakcie dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzono wywiad i badania na stanowisku pracy na obecność czynników szkodliwych dla zdrowia. Skarżący nie był obecny przy tych czynnościach, gdyż o terminie przeprowadzenia badań nie został powiadomiony.
Zdaniem skarżącego mogło to wpłynąć na wyniki tych badań (niestwierdzenie występowania na stanowisku pracy bezwodnika kwasu ftalowego), gdyż w trakcie ich przeprowadzania użyto innych, lepszych (droższych) materiałów, podczas gdy bieżąco używano w zakładzie materiałów gorszej jakości.
W czasie obserwacji klinicznej w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. zajmowali się skarżącym trzej różni lekarze, a badania, w tym testy skórne metodą punktową, nie dały - w ocenie skarżącego - dostatecznie jasnych wyników, nie przeprowadzono wziewnej próby prowokacyjnej z alergenami zawodowymi (farby, kity szpachlowe, pyły, opary rozpuszczalników).
Uniemożliwiło to - zdaniem skarżącego - rozpoznanie zawodowej etiologii astmy oskrzelowej.
Opisane uchybienia nie pozwoliły na prawidłowe stwierdzenie choroby zawodowej i prowadziło do krzywdzącego orzeczenia.
Po odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wezwany został na kolejne badania lecz w marcu 2003 r. również nie przeprowadzono badań metodą wziewną z alergenami zawodowymi w oczekiwaniu na poprawę stanu zdrowia skarżącego, zaś odmowna decyzja była już z góry przygotowana.
P. Sz. wniósł o uchylenie decyzji i orzeczeń lekarskich i przeprowadzenie ponownie badań zmierzających do ujawnienia przyczyn choroby układu oddechowego przez uprawnione jednostki.
W odpowiedzi na skargę P. Sz. wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla województwa wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów skargi i argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, podlegająca ocenie pod względem legalności podjęta została z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest postępowaniem administracyjnym, w związku z tym znajdują w nim zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym - nakładające na organy orzekające obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego, wyczerpującego postępowania dowodowego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 KPA).
Uregulowania szczególne co do postępowania w sprawie chorób zawodowych, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (publ. jw.), przywołane jako prawna podstawa orzekania przez organ odwoławczy, przewidują - w § 9 ust. 1 aktu, że orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę decyzji ustalającej istnienie choroby zawodowej może być weryfikowane przez jednostkę orzeczniczą wyższego stopnia (właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, w odniesieniu do wskazanych chorób - również przez akademię medyczną).
W orzecznictwie SN i NSA utrwaliły się poglądy, że również orzeczenia lekarskie winny zawierać uzasadnienia co do rozpoznania choroby jako zawodowej lub nie zakwalifikowania danego schorzenia jako choroby zawodowej wg definicji zawartej w rozporządzeniu RM z dnia 18 listopada 1983 r. (wyroki: NSA SA/Lu 2189/95 z 13.06.1996 r., SN OSN APU 1997 nr 12 poz. 208, NSA SA/WR 147/94 z 15.03.1994 r., NSA I SA 1125/84 z 28.02.1985 r.).
Zatem postępowanie orzecznicze - lekarskie winno zostać przeprowadzone z zachowaniem trybu i wymagań określonych w omawianym rozporządzeniu (§ 9) i przepisów K.P.A. o dowodach (75 i n.).
W sprawie niniejszej taki tok postępowania nie został zachowany.
Z akt sprawy wynika, że Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jeszcze przed wydaniem orzeczenia, skierowała P. Sz. na obserwację kliniczną do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., a w orzeczeniu [...] z dnia 6 lutego 2002 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego u zbadanego, zawarte zostało stwierdzenie, że w opinii (...) wyrażone jest również stanowisko Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł.(...)".
W ten sposób w postępowaniu orzeczniczym pozbawiono skarżącego możliwości skorzystania z trybu o jakim mowa w § 9 cyt. rozporządzenia.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł zarzuty odnośnie orzeczenia lekarskiego, w tym - dotyczące m. inn. nieprzeprowadzenia dodatkowych badań (metodą wziewną).
Inny zarzut dotyczył nieuczestniczenia przez skarżącego w badaniach czynników szkodliwych na stanowisku pracy. Został - w ocenie Sądu - w sposób wystarczający wyjaśniony i przekonująco odparty.
Natomiast skoro przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nie wyłączają ogólnych reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, te zaś nakładają na organy orzekające obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 KPA), jak też zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA), to tak określonym obowiązkom organ odwoławczy uchybił w niniejszej sprawie.
Pomimo, że orzeczenie WOMP - Poradni Chorób Zawodowych powoływało się na wnioski z epikryzy Instytutu Medycyny Pracy w Ł., organ odwoławczy, chcąc zapewnić skarżącemu realizację jego uprawnień z § 9 § 1 rozporządzenia winien, co najmniej, zwrócić się o wyjaśnienie, czy organ orzeczniczo-lekarski II instancji podtrzymuje wnioski orzeczenia WOMP oraz - czy niepoddanie P. Sz. próbom wziewnym (ze względu na niebezpieczeństwo dla stanu zdrowia, a nawet życia skarżącego) może mieć w okolicznościach faktycznych sprawy wpływ na kliniczne rozpoznanie choroby zawodowej. Ocena tej okoliczności należy do lekarzy.
Tak uzupełnione orzeczenie lekarskie winno zostać poddane ocenie organu orzekającego w sprawie w II instancji stosownie do zasad z art. 80 KPA.
W orzecznictwie NSA wyrażany jest słuszny pogląd, że tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może być podstawą podjęcia trafnego orzeczenia (wyrok NSA II SA/Wr 1980/97 - nie publ.). Zgodnie z art. 136 KPA uzupełnienie materiałów i dowodów może nastąpić przed organem odwoławczym bądź też - może zostać zlecone organowi, który wydał decyzję w I instancji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ po uzupełnieniu postępowania dokona oceny dowodów zgodnie z art. 77 § 1 i 80 KPA.
Wobec stwierdzenia uchybień, o których wyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).