Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 25 lipca 2003 r., powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt l k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 26 maja 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej u J. G., oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nr [...] z dn. 07 marca 2003 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...] z dn. 08 maja 2003 r. oraz karcie oceny narażenia zawodowego z dn. 15 października 2003 r.
Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że J. G. był zatrudniony w latach 1982-1989 w Zakładzie Porcelany Stołowej [...] w Ł. na stanowiskach: wypalacz ceramiki, lakowacz-drukarz, robotnik gospodarczy i odlewnik wyrobów ceramicznych.
Od 1989 r. do 2002 r. ww. pracował w charakterze montera izolacji termicznej i palacza co. w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w B. Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w C., w narażeniu na pył węglowy i tlenek węgla.
Z orzeczeń lekarskich wynika, że u ww. rozpoznano astmę oskrzelową o etiologii pozazawodowej, uzasadniając to brakiem obecności czynników alergizujących w środowisku pracy, mogących wywołać wspomniane schorzenie.
Kierując się powyższym PPIS w C. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. G. Następnie organ II instancji wskazał, iż w odwołaniu od powyższej decyzji J. G. stwierdził, że:
- • do momentu zatrudnienia w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w B. Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w C. nie chorował na schorzenia układu oddechowego;
- • na stanowisku palacza co. przepracował więcej godzin niż wynika to z miesięcznych grafików;
- • w obsługiwanej przez niego kotłowni węglowo-miałowej panowały złe warunki pracy;
- • wyniki badań środowiskowych wykonywanych w kotłowni nie odzwierciedlały rzeczywistych warunków pracy;
- • czynniki szkodliwe występujące na stanowisku pracy miały szczególnie negatywny wpływ na drogi oddechowe.
Do odwołania zainteresowany załączył dokumentację lekarską.
Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując odwołanie uznał, iż zarzuty przedstawiane przez J. G., a w szczególności załączona przez niego dokumentacja lekarska, wymaga oceny lekarza orzecznika jednostki upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych. W związku z tym zwrócił się do lekarza orzekającego Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie orzeczenia uzupełniającego, uwzględniającego zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz dostarczoną dokumentację lekarską.
W uzupełnieniu orzeczenia z dn. 08 lipca 2003 r. lekarz orzekający IMP w Ł. podtrzymał orzeczenie nr [...] z dn. 08 maja 2003 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u zainteresowanego, argumentując to w następujący sposób:
- - wyniki badań wykonanych w placówce oraz przedłożona dokumentacja lekarska uzasadniają rozpoznanie astmy oskrzelowej;
- - astma oskrzelowa u J. G. ma podłoże pozazawodowe, ponieważ rodzaj wykonywanej pracy oraz czynniki szkodliwe z nią związane nie stanowiły ryzyka wystąpienia astmy;
- - fakt trwania choroby mimo zaprzestania pracy dodatkowo potwierdza jej pozazawodową etiologię;
- - fakt rozpoczęcia się choroby w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej jest zupełnie przypadkowy i mógł się zdarzyć w dowolnym czasie, niezależnie od rodzaju wykonywanej pracy.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz całość dokumentacji sprawy, organ II instancji stwierdził, co następuje
- • karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez instytucję upoważnioną i nie budzi zastrzeżeń;
- • ocena narażenia zawodowego świadczy o tym, że środowisko pracy nie stwarzało warunków do powstania choroby zawodowej - astmy oskrzelowej;
- • orzeczenia lekarskie oraz ich uzupełnienia zostały wydane przez lekarzy upoważnionych i nie budzą zastrzeżeń;
- • w przedmiotowej sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie w I i w II instancji;
- • w obu orzeczeniach u J. G. rozpoznano astmę oskrzelową o etiologii pozazawodowej, uzasadniając to brakiem obecności czynników alergizujących w środowisku pracy, mogących wywołać wspomniane schorzenie;
- • analiza dokumentacji lekarskiej J. G. przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie spowodowała zmiany treści orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej;
Nadto organ odwoławczy, powołując się na orzeczenie uzupełniające z dnia 8 lipca 2003 r. stwierdził, iż zarzut podnoszony przez J. G., dotyczący złych warunków pracy na stanowisku palacza co. nie jest istotny ponieważ, jak stwierdził lekarz orzekający fakt, że choroba nadal trwa pomimo zakończenia pracy przed wieloma miesiącami dobitnie potwierdza jej pozazawodową etiologię.
Organ wskazał, że podstawą do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie i ten warunek nie został spełniony.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. zarzucił, że pominięto istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podnoszone w zgłoszeniu choroby zawodowej oraz odwołaniu, tj. fakt, iż występująca u niego astma nie ma charakteru atopowego i predyspozycji rodzinnych, a wystąpiła po raz pierwszy po 10 latach od podjęcia pracy w ZES C. po uprzednim wieloletnim świadczeniu pracy w charakterze palacza w lokalnej kotłowni osiedlowej. Skarżący wskazał, że w tej kotłowni nie były wykonywane w ostatnich latach badania czynników szkodliwych dla zdrowia, zaś kotłownia zlokalizowana była w piwnicy bez wentylacji mechanicznej, a opał stanowił węgiel i koks.
Nadto skarżący podał, że wskazywał, iż świadczył pracę z przekroczeniem norm czasu pracy w sezonie grzewczym.
Wobec powyższego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 – 10, 75, 77 § 1 k.p.a.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym".
W pkt 6 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia, jako chorobę zawodową ujęto astmę oskrzelową.
Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu decydujące znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej ma poza rozpoznaniem schorzenia wymienionego w wykazie fakt oddziaływania na pracownika czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Dlatego zgodnie z ust. 3 § 2 cytowanego rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do:
- - czynników chemicznych i fizycznych – rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego;
- - czynników o działaniu uczulającym (alergenów) – rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika.
W toku postępowania w przedmiocie choroby zawodowej lekarz właściwy do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W przypadku, gdy zakres informacji zawartych w tej dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie w określonym zakresie do wskazanych przepisem podmiotów (§ 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia).
Decyzję w przedmiocie choroby zawodowej wydaje właściwy państwowy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli inspektor przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydani decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia).
Cytowane wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej należy zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń co do związku między chorobą, a działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy. Skoro właściwy inspektor sanitarny może podjąć czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego to oznacza, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie musi ograniczać się do orzeczeń lekarskich i oceny narażenia zawodowego, lecz powinien być zgromadzony w taki sposób, aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy. Zatem postępowanie przed inspektorem sanitarnym musi być zgodne z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że orzekając o chorobie zawodowej organ inspekcji sanitarnej winien mieć na względzie, iż orzeczenie uprawnionego lekarza co do rozpoznania choroby zawodowej jest również środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. Bez tego orzeczenia bądź sprzecznie z nim organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Jednakże nie zwalnia to organu od oceny orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem kontrolować, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. W przypadku, kiedy orzeczenie nie wyjaśnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany jest wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia w kierunku przez siebie wskazanym bądź zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację.
W przedmiotowej sprawie organ natomiast przyjął orzeczenia, które nie pozwalały na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy.
Orzeczenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący i jasny dlaczego rozpoznana u skarżącego astma oskrzelowa nie została spowodowana czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. W orzeczeniu lekarza z jednostki orzeczniczej I stopnia wynika, że czynniki występujące w środowisku pracy skarżącego nie są czynnikami o działaniu uczulającego alergenu powodującego astmę oskrzelową. Natomiast w uzupełnieniu orzeczenia lekarza jednostki orzeczniczej II stopnia stwierdzono, iż rodzaj wykonywanej przez skarżącego pracy oraz czynniki szkodliwe z nią związane nie stanowiły ryzyka wystąpienia astmy o podłożu zawodowym.
Wskazane wyżej orzeczenia lekarskie są bardzo enigmatyczne i w ogóle nie podejmują nawet próby wyjaśnienia, dlaczego czynniki występujące w środowisku pracy skarżącego nie spowodowały rozpoznanej u niego astmy oskrzelowej. Jeżeli astma ta nie jest wynikiem warunków występujących w środowisku pracy, to jaka jest etiologia tego schorzenia u skarżącego. Skoro przeprowadzane były konsultacje ze specjalistą alergologiem, to orzeczenia lekarskie winny zawierać opis ich wyników i analizę wniosków, jakie z wyników tych konsultacji wynikają.
Z orzeczeń lekarskich, którymi dysponował organ wydający zaskarżoną decyzję nie wynika w sposób jednoznaczny czy występujące w środowisku pracy skarżącego czynniki szkodliwe w postaci CO, CO2 i pyłu węglowego nie stanowią czynników wywołujących astmę oskrzelową w populacji ludzkiej, czy też mogą być one przyczyną powstania niniejszego schorzenia. Jest to podstawowa kwestia, od której wyjaśnienia zależy dalszy tok rozważań, które należy przeprowadzić. Brak rozstrzygnięcia tej zasadniczej kwestii czyni postępowanie dowodowe niepełnym, co oznacza, iż orzeczenia znajdujące się w aktach sprawy nie mogą stanowić dowodu umożliwiającego uznanie sprawy za wyjaśnioną w sposób wyczerpujący.
Nadto za nieprawidłowe należy uznać ograniczenie oceny czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy skarżącego do czynników o charakterze alergicznym. Pominięto natomiast ocenę tych czynników jako czynników chemicznych i fizycznych w sposób określony w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.
Poza tym uwagę zwraca fakt powoływania się w orzeczeniu lekarza jednostki orzeczniczej I stopnia, jak i decyzji organu I instancji, iż pył węglowy w środowisku pracy skarżącego występował w śladowych ilościach. Wartość stężeń czynników szkodliwych winna wynikać z pomiarów czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Natomiast z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, aby organy inspekcji sanitarnej dysponowały danymi na temat wyników jakichkolwiek pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy skarżącego. Zapisy zawarte w kartach oceny narażenia zawodowego nie pozwalają na przyjęcie jakiegokolwiek stopnia natężenia czynników szkodliwych w tym również pyłu węglowego.
Na uwagę zasługuje również fakt, iż kart oceny narażenia zawodowego, na które wskazał organ II instancji, jako stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji noszą datę 15 października 2003 r. Zgłoszenie przez skarżącego podejrzenia choroby zawodowej nastąpiło w dniu 15 października 2002 r., zaś decyzja organu I instancji zapadła dnia 26 maja 2003 r. a organu II instancji 25 lipca 2003 r. zatem całe postępowanie administracyjne zostało zakończone kilka miesięcy przez dniem 15 października 2003 r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił tej kwestii wobec czego zachodzi również wątpliwość, którymi kartami oceny narażenia zawodowego dysponowały organy rozstrzygające przedmiotową sprawę.
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 2, § 6 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy usunie wskazane wyżej uchybienia, uzupełni postępowanie dowodowe w sposób umożliwiający dokonanie oceny stężenia czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy skarżącego. Następnie koniecznym będzie pozyskanie orzeczenia lekarskiego w sposób wyczerpujący oceniającego przedmiotowy przypadek zarówno pod kątem czynników chemicznych i fizycznych, jak również czynników o działaniu uczulającym (alergenów).
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.