Uzasadnienie
W. R.-D. i M. D. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody z 22 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 9 grudnia 2019 r. zawieszające z urzędu wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [..] z 24 lutego 2017 r. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z 24 lutego 2017 r..
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 4 lipca 2019 r. W. R.-D. i M. D. wnieśli do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [..] z 24 lutego 2017 r. udzielającą P. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaprojektowanego na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb P. gm. M. Wszczęte postępowanie zostało zawieszone w dniu 22 sierpnia 2019 r. ze względu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z 24 lutego 2017 r. Wojewoda, postanowieniem z 4 października 2019 r. uchylił postanowienie Starosty z 22 sierpnia 2019r. wskazując, iż w omawianej sprawie, po zakończeniu postępowania nieważnościowego wskazane przesłanki w postanowieniu zawieszającym postępowanie nie występują i nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania wznowieniowego.
Wnioskodawcy jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazano jednocześnie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej przez P. N., decyzją z 12 czerwca 2019 r. uchyliło ostateczną decyzję Burmistrza nr [..] z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i przekazało sprawę rozstrzygniętą tą decyzją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. daje możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Chodzi tutaj o taką zmianę lub uchylenie tej wcześniejszej decyzji, która tę decyzję zmienia lub uchyla definitywnie w sposób ostateczny (wyrok NSA z dnia 01.02.2017r., sygn. akt II OSK 266/16). Skoro wykładnia przesłanek wznowieniowych musi mieć charakter zawężający oraz skoro w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jednoznacznie mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji czy orzeczenia, to oczywistym jest, że inne sytuacje w tym zakresie nie mogą wchodzić w rachubę (wyrok NSA z dnia 11.01.2017r., sygn. akt I OSK 511/15).
Z akt sprawy wynika, że w/w decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewoda ustalił, iż w/w sprawa prowadzona pod sygnaturą II SA/Gd 560/19 nie została jeszcze zakończona. Termin rozprawy został wyznaczony na dzień 26 lutego 2020 r.
Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pozostanie w obiegu prawnym decyzji zezwalającej na budowę jest zależne od pozostania w obiegu prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji zatwierdzonej spornym pozwoleniem. Obecnie kwestia ta jest rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i nie została jeszcze zakończona.
W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odnośnie zawieszenia postępowania.
We wniesionej skardze małżonkowie D. zarzucili naruszenie postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuchylenie postanowienia Starosty z 9 grudnia 2019 r., pomimo bezpodstawnego zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy nie istnieje zagadnienie wstępne, t.j. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a..
Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnienie skargi wskazano, że organy obu instancji jako uzasadnienie zawieszenia postępowania przytoczyły wyłącznie fakt, iż decyzja SKO została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego. Organy nie pokusiły się jednak o wskazanie jakiegokolwiek wpływu postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku na niniejsze postępowanie oraz w szczególności nie wykazały faktu, iż w chwili obecnej - nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę.
Zwrócili skarżący uwagę, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie jest dopuszczalne tylko jeśli wydanie decyzji w sprawie zależy od rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ. Innymi słowy - postępowanie może być zawieszone, jeśli rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ nie jest możliwe.
W ocenie orzekających organów rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na decyzję SKO nie jest możliwe. Zakładając, że zostanie złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając terminy rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA, niniejsza sprawa nie zostałaby rozstrzygnięta co najmniej przez najbliższe dwa lata. Działanie Starosty stanowi zatem oczywiste podważenie waloru ostateczności decyzji SKO, a przez to narusza art. 16 § 1 k.p.a. oraz 12 § 1 k.p.a.
Zaskarżone postanowienie stanowi w ocenie skarżących próbę uchylenia się organów od rozstrzygnięcia sprawy i jest dowodem działania organu wyłącznie w celu zatamowania postępowania. Abstrahując od pobudek działania organu skutek bezpodstawnego zawieszenia postępowania jest taki, że po raz kolejny organ doprowadza do przewlekłości postępowania, które już kilka miesięcy temu powinno być rozstrzygnięte.
Fakt prowadzenia sądowo-administracyjnej kontroli decyzji SKO nie zmienia faktu, iż decyzja SKO posiada przymiot ostateczności i jest wykonalna, a przez to "zagadnienie wstępne" zostało już rozstrzygnięte.
W konsekwencji powyższego zagadnienie wstępne nie istnieje, zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowe, a zarzuty skargi - uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.
Zważyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 22 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 9 grudnia 2019 r. zawieszające z urzędu wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [..] z 24 lutego 2017 r., do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z 24 lutego 2017 r.
Zwrócenia uwagi wymaga, że w sentencji skarżonego postanowienia Wojewody znalazła się wadliwe odwołanie "do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z dnia 24 lutego 2017 r.", podczas gdy z akt sprawy i uzasadnienia wynika, że w istocie chodzi o wydanie wyroku przez WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 560/19, w której P. N. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 czerwca 2019 r..
Orzekając w ten sposób, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Orzekające organy ustaliły bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [..] z 12 czerwca 2019 r. uchyliło ostateczną decyzję Burmistrza nr [..] z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i przekazało sprawę rozstrzygniętą tą decyzją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Orzekające organy uznały bowiem, iż załatwienie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku co do legalności decyzji kasacyjnej SKO z 12 czerwca 2019 r..
Oceny tej nie sposób, zdaniem Sądu, uznać za prawidłową, tj. zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym.
Podstawową kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia przez organ administracji publicznej postępowania jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zawieszenie postępowania, jako instytucja postępowania administracyjnego, ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., i tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. Rozszerzająca wykładnia prawa, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania ze względu na powody nie wymienione wprost i jednoznacznie w art. 97 § 1 k.p.a., oznaczałaby naruszenie powszechnie znanej oraz respektowanej zasady: exceptiones non sunt extendendae.
Tymczasem wskazane w przytoczonym przepisie zagadnienie wstępne rozumie się jako zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1364/15, LEX nr 2 277 847). Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie pojawia się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Choć mogą wiązać się z nim określone skutki, to powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, LEX nr 2 034 007, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, LEX nr 1 852 131).
Podkreślić należy, że organ, rozważając zaistnienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, ale tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej korzystnej dla wnioskodawcy decyzji. To, że w ocenie organu wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2 241 989 i przywołane tam orzeczenia).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, oraz przez utrzymanie w mocy jego rozstrzygnięcia – organ drugiej instancji uznały, że za zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie należało uznać fakt oczekiwania na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 czerwca 2019 r., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r., i decyzję Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, przekazując do ponownego rozpoznania sprawę rozstrzygniętą tą decyzją.
Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Jak wskazano wcześniej, zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Postępowanie sądowe dotyczące wznowionego postępowania co do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję jest z pewnością związane z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie, jednak jest to związek pośredni i nie stanowi zagadnienia wstępnego dla tego postępowania.
Samo wniesienie skargi na akt lub czynność nie wstrzymuje jego wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a.), natomiast organ (z urzędu lub na wniosek strony), a także sąd (na wniosek strony) może wstrzymać wykonanie takiego aktu. Zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a., przepisu § 1, według którego w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że organy zobowiązane były do uwzględnienia rozstrzygnięcia wydanego przez SKO co do wznowionego postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, bez odnoszenia się do kwestii kontroli tej decyzji przez sąd administracyjny.
Bez znaczenia dla możliwości prowadzenia wznowionego postępowania co decyzji o pozwoleniu na budowę jest fakt pośredniego związku obu postępowań, na który wskazywał Wojewoda. Teza taka tym bardziej wymaga respektowania, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, LEX nr 2 228 008).
Nie można tym samym podzielić opinii organu odwoławczego, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, dla którego ustalono decyzją warunki zabudowy ściśle zależy od rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej legalności decyzji o warunkach zabudowy procedowanej we wznowionym postępowaniu, że rozstrzygnięcie sądu w sprawie wznowienia postępowania co do decyzji o warunkach zabudowy należy uznawać zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.
Słusznie zarzucili skarżący, że organy nie wywiodły związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem a wyrokiem sądu wydanym w dniu 26 lutego 2020 r. uchylającym tą decyzję i w istocie nakazującym Kolegium podjęcie merytorycznej decyzji. Wyrok Sądu nie zmienił stanu sprawy, że w dalszym ciągu brak jest ostatecznej merytorycznej decyzji co do wznowionego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane do ponownej oceny przesłanek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie i rozważenia, czy zaistniało w niej zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt 2 wyroku, nakazując Wojewodzie zwrot skarżącym solidarnie kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu.