Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 lutego 2002 r. nr [...], oraz na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) nałożył na K. S. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 20 kwietnia 2001 r. polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego na działce nr [...] położonej w K. M. obiektu budowlanego (pomieszczenia gospodarczego).
W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny K. S. podnosił zarzuty dotyczące wysokości grzywny wskazując, że przewyższa ona wartość obiektu i organ bezzasadnie określił ją w maksymalnej kwocie.
Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2002 r. nr [...] uchylił postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zakwestionował powołaną przez Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawę wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wskazując, że zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów dla obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł (w trybie art. 121 § 2 i § 4 cytowanej powyższej ustawy) było niezgodne z przepisami.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. wskazywał, że w związku z nałożeniem przez organ I instancji grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie istnieje potrzeba wszczynania nowego postępowania w wyniku którego nałożona zostanie nowa grzywna.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z decyzji ostatecznej zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).
Ponieważ egzekucja ma na celu spełnienie przez skarżącego obowiązku o charakterze niepieniężnym istniała podstawa nałożenia grzywny określona w art. 119 § 1 cyt. wyżej ustawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne wydane przez organ odwoławczy w trybie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.
Rozpoznając sprawę Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą (por. art. 134 § 1 p.s.a.) stwierdził, że zaskarżone do Sądu postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowania przepisy dotyczące odwołań.
Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 K.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Dopuszczalność wydania przez organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia tego typu rozstrzygnięcia jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazał na błędną podstawę prawną postanowienia organu I instancji, który nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia posiłkując się art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 121 § 5 cyt. ustawy, zgodnie z którym wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
W ocenie Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie uzasadniały uchylenia postanowienia organu I instancji.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji.
Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale rozpoznając sprawę ponownie może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne tylko wówczas, gdy organ I instancji przeprowadził je w sposób wadliwy.
Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego.
W niniejszej sprawie organ II instancji nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem rozstrzygnąć sprawę kierując się treścią art. 138 § 1 K.p.a. mając przy tym na uwadze treść art. 139 K.p.a.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.