Uzasadnienie
Skarga Gminy B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. M. G. zwrócił się do Starosty B. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 prawa wodnego wskazując, że w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi przez Gminę B. przy zbiorniku przeciwpożarowym znajdującym się na działce nr [...] obręb N. stan wód w zbiorniku uległ podwyższeniu i jego funkcjonowanie negatywnie oddziałuje na działkę nr [...]. Zły stan techniczny zbiornika oraz skierowanie do niego dodatkowych ilości wód opadowych zebranych za pomocą kanalizacji z drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], może mieć ponadto katastrofalne przełożenie na budynki znajdujące się na działce nr [...], stanowiącej własność M. i J. G. Starosta B. ustalił, że Gmina B. posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę B. decyzją z dnia 15 września 2014 r., nr [...], na przebudowę rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb N., oraz odprowadzanie wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do ziemi (rowu przydrożnego na działce nr [...] obręb N., gmina B.).
W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2016 r. stwierdzono, że stan techniczny zbiornika jest niezadowalający m.in. z uwagi na uszkodzony mur oporowy od strony działki nr [...] i brak ogrodzenia. Zbiornik zasilany jest okresowo wodami z rowu przydrożnego, znajdującego się na działce nr [...], obręb N., dzięki funkcjonowaniu zastawki. Zmagazynowane wody częściowo rozsączane są do gruntu w obrębie zbiornika oraz odprowadzane dalej do rowu przydrożnego. Zbiornik, zgodnie z relacją przedstawicieli OSP w N., powstał przed II wojną światową. W 2015 r. na zlecenie Gminy B. przeprowadzono prace remontowe polegające na wymianie rury odpływowej. Na działce nr [...], obręb N., (skąd woda trafia do rowu i zbiornika) wykonano rozkopy, mogące powodować zapiaszczenia kolejnych odbiorników wód.
W piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. Gmina B. poinformowała, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z powstaniem zbiornika, ani też jego konserwacją. Wskazała również, że w 2015 r. przeprowadziła prace w zakresie wymiany rury odpływowej o tej samej średnicy i spadku, zachowując dotychczasowy poziom jej posadowienia. Ponadto wskazała, że zlikwidowano zastawki, a wody w rowie mają swobodny przepływ. Poinformowała także, że podjęła działania zmierzające do zaprzestania prowadzenia prac na działce nr [...] i ustalenia ich sprawcy, bowiem Gmina nie zlecała wykonania jakichkolwiek prac na tejże działce.
Następnie, podczas przeprowadzonej w dniu 17 marca 2017 r., wizji w terenie Starosta stwierdził uchybienia w zakresie zapewnienia drożności urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych, tj. ścieku korytkowego (zamulony) i rowu przydrożnego (zamulony i zakrzaczony) oraz stwierdził usunięcie zastawki. Stwierdził także zależność pomiędzy odprowadzaniem wód opadowych na podstawie nabytych uprawnień, a funkcjonowaniem zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb N. Wody opadowe z drogi gminnej nr [...] kierowane są najpierw do rowu przydrożnego na działce nr [...] obręb N. (położnego po prawej stronie drogi jadąc w kierunku zbiornika), a następnie do nieużytku na działce nr [...], skąd po przejściu przez przepust trafiają do rowu przydrożnego (po lewej stronie drogi) i okresowo (w stanach wyższego poziomu wód) do zbiornika przeciwpożarowego.
Starosta ocenił, że Gmina B. wykonała główne warunki i obowiązki nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym, mające decydujący wpływ na kształtowanie zasobów wodnych, ale mimo to prawidłowe wykonywanie uprawnień wynikających z pozwolenia mogło doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich. Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Starosta pouczył Gminę B., że należy w trybie niecierpiącym zwłoki doprowadzić skontrolowane urządzenia do dobrego stanu technicznego zapewniającego swobodny odpływ zrzucanych wód opadowych, a o przeprowadzeniu prac konserwacyjnych należy powiadamiać Starostę.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Starosta B. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu, postępowania w sprawie naruszenia interesu M. i J. G. poprzez podtopienie działki nr [...] obręb N., gmina B., wskutek funkcjonowania zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb N. W dniu 20 kwietnia 2017 r. Starosta przesłuchał w charakterze świadka H. T. - Prezesa Ochotniczej Starzy Pożarnej w N., który zeznał, że zbiornik powstał prawdopodobnie w okresie przedwojennym, a w latach 70-tych został zmodernizowany (zamontowano faszynę, ukształtowano brzegi, wykonano odpływ i dopływ oraz zastawkę, zbiornik pogłębiono i utworzono mur oporowy). Zbiornik od początku służył do celów przeciwpożarowych. W 2015 r. przeprowadzono prace remontowe zbiornika (wymieniono rurę odpływową zachowując jej poprzednie parametry, teren odkrzaczono i zdemontowano ogrodzenie). W ocenie H. T. zbiornik stanowi także punkt zlewny wód opadowych gruntowych z terenów przyległych, a uszczelnienie zbiornika spowodowałoby wystąpienie podtopień.
W rezultacie dokonanych ustaleń, decyzją z dnia 4 lipca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), Starosta B. nałożył na Gminę B. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 29 września 2017 r., ekspertyzy w zakresie wpływu zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., na występowanie podtopień na działce nr [...] obręb N. (punkt 1 decyzji), wskazując, że ekspertyza ta powinna zawierać: opis warunków wodno-gruntowych analizowanego terenu oraz empiryczne i doświadczalne terenowo badania stanu faktycznego w zakresie wpływu zbiornika na poziom wód gruntowych; wykaz urządzeń wodnych i innych obiektów wraz z opisem i udokumentowaniem ich stanu technicznego oraz przeprowadzanych prac budowlanych (budowa/przebudowa/rozbudowa/remont/konserwacja) mających wpływ na kształtowanie zasobów wodnych na analizowanym terenie; powinna być zakończona wnioskami i zaleceniami (należy określić niezbędny zakres robót budowlanych, wraz z podaniem sposobu ich wykonania, mających na celu ograniczenie niekorzystnego oddziaływania oraz zapobieganie szkodom) (punkt 2 decyzji).
Uzasadniając Starosta wskazał, że przedmiotowy zbiornik jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c prawa wodnego, ponieważ służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Obiekt stanowi ziemny staw, przeznaczony co celów przeciwpożarowych (częściowo uszczelniony, jednakże rozsączający magazynowane wody w podłoże). Przedmiotowy zbiornik powstał w okresie przedwojennym, a jego przebudowy/rozbudowy dokonano w latach 70-tych. W 2015 r. przeprowadzono prace, których charakteru nie udało się ustalić w sposób jednoznaczny.
Starosta uznał przy tym, że zbiornik ten, w stanie w jakim znajdował się co najmniej do 2015 r., należało uznać za zgodny z prawem. Wszystkie bowiem urządzenia wodne wykonane do dnia 31 stycznia 1974 r. zostały zalegalizowane przepisem art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). W kolejnych latach, stosownie do art. 85 Prawa wodnego z 1974 r, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczały się stawy oraz budowle z nimi związane były realizowane na podstawie decyzji wydawanej przez starostę na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na koszt budżetu państwa, za zwrotem części kosztów, jednakże nie było to pozwolenie wodnoprawne. Art. 82 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie wymieniał urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wśród zadań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a ostatecznie potwierdziło to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. Nr 13, poz. 55). Regulacje te obowiązywały do dnia wejścia w życie, tj. do dnia 1 stycznia 2002 r., obwiązującej obecnie ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).
Starosta wskazał następnie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że stan techniczny zbiornika i napływ do niego dodatkowych ilości wód ma negatywny wpływ na warunki wodno-gruntowe działki nr [...], obręb N. Badania geotechniczne gruntu wskazują, że w rejonie działki nr [...] stwierdzono wysoki poziom wód gruntowych o swobodnym i napiętym charakterze, a także w postaci sączeń w gruntach organicznych. Wysoki poziom wód gruntowych ma związek z wysokim stanem wody (stwierdzonym w wyniku niwelacji) w zbiorniku przeciwpożarowym na działce nr [...]. Wyciąg z projektu budowlanego potwierdza zaś, że poziom posadowienia budynku mieszkalnego był wówczas powyżej poziomu wód gruntowych. Z dokumentacji zgromadzonej na potrzeby udzielenia pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia 15 września 2014 r., nie wynikało natomiast, aby planowane korzystanie z wód oddziaływać miało na przedmiotowy zbiornik. Gmina B. wykonała główne warunki i obowiązki nałożone w decyzji mające decydujący wpływ na kształtowanie zasobów wodnych.
Dalej Starosta wskazał, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono, iż istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podtopieniem działki nr [...], obręb N., a funkcjonowaniem zbiornika przeciwpożarowego na działce nr [...], obręb N., okresowo napełnianym wodami opadowymi odprowadzanymi z drogi gminnej nr [...] w N., w związku z realizacją uprawnień pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie B. decyzją Starosty B. z dnia 15 września 2014 r. Sporne w sprawie jest, czy grunty przylegające do zbiornika retencyjnego są podtapiane i dopiero ekspertyza potwierdzająca istnienie takiej zależności, będzie mogła prowadzić do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie np. obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Przedmiotowy zbiornik może także aktualnie spełniać rolę mini retencji terenowej, szczególnie w czasie roztopów i deszczy nawalnych oraz umożliwić zgromadzenie i rozsączenie wody spływającej z terenów przyległych.
Jednakże skala tego zjawiska zależna jest zawsze od rodzaju gruntów, kierunku nachylenia terenu i innych uwarunkowań lokalnych. Istotnym czynnikiem jest zawsze głębokość zalegania wód podziemnych. Ekspertyza winna zawierać opis tych zjawisk, charakterystykę warunków geologicznych i zaprojektowanie urządzeń zapobiegających szkodom. Winno się wykonać badania doświadczalne w terenie, np. przy okresowym osuszeniu zbiornika.
Od decyzji Starosty B. z dnia 4 lipca 2017 r. Gmina B. wniosła odwołanie zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:
- - art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne - poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw prawnych do jego zastosowania;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie, na czym polega w niniejszej sprawie "naruszenie interesów osób trzecich", pomimo tego, iż stanowi to warunek konieczny do zastosowania przez organ środków przewidzianych w art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez: uznanie za wiarygodne stwierdzenie zawarte w opinii z badań geotechnicznych, że wysoki poziom wód gruntowych na działce nr [...], obręb N., ma związek z wysokim stanem wody w zbiorniku przeciwpożarowym znajdującym się na działce nr [...], obręb N., pomimo, że specjaliści z zakresu geologii i geotechniki nie posiadają specjalistycznej wiedzy, która pozwalałaby na przyjęcie powyższego stwierdzenia (wniosku); uznanie za wiarygodny wniosku zawartego w protokole oględzin z dnia 20 grudnia 2016 r., że wody ze zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...], rozsączają się do gruntu, a w konsekwencji uznanie, że wody te przenikają na teren działki nr [...], obręb N., i skutkują powstaniem tam podtopień oraz wysokim poziomem stanu wód gruntowych.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił treść punktu 1 decyzji Starosty B. z dnia 4 lipca 2017 r. i w tym zakresie orzekł: nałożyć na Gminę B. obowiązek przedłożenia do organu właściwego (rzeczowo i miejscowo) w zakresie udzielania pozwoleń wodnoprawnych, w terminie trzech miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji ekspertyzy w zakresie wpływu odprowadzania przez Gminę B. wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego na działce nr [...], obręb N., zgodnie z uprawnieniem udzielonym w decyzji Starosty B. z dnia 15 września 2014 r., na stan wód w zbiorniku na działce nr [...] oraz występowanie podtopień na działce nr [...] obręb N. (punkt 1 decyzji) i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 4 lipca 2017 r. (punkt 2 decyzji).
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na wstępie, że celem ekspertyzy, o której mowa w art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jest ocena wpływu wykonywanych uprawnień (nadanych pozwoleniem wodnoprawnym) na wystąpienie lub rozmiar naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Warunkiem sine qua non obowiązku nakładanego w trybie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest wystąpienie naruszeń interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym wskutek wykonywania uprawnień nadanych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że Starosta nie mógł w trybie, o którym mowa w art. 133 ustawy Prawo wodne, nałożyć na Gminę B. obowiązku przeprowadzenia ekspertyzy w zakresie wpływu zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., w związku z realizacja uprawnień udzielonych decyzją Starosty B. z dnia 15 września 2014 r., na występowanie podtopień na należącej do J. i M. G. działce nr [...], obręb N.. W decyzji z dnia 4 lipca 2017 r., Starosta wskazał, że nakłada na Gminę B. obowiązek przeprowadzenia ekspertyzy w zakresie wpływu zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., na występowanie podtopień na działce nr [...], obręb N., w związku z realizacją uprawnień nadanych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Gminie B. decyzją Starosty B. z dnia 15 września 2014 r. We wskazanej decyzji Starosta B. udzielił Gminie B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb N., oraz na odprowadzanie wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej do przydrożnego rowu zlokalizowanego na działce [...], obręb N., gmina B..
Pomiędzy tymi orzeczeniami, w ocenie organu odwoławczego, występuje rozbieżność, ponieważ decyzja z dnia 15 września 2014 r. dotyczy przebudowy rowu i odprowadzania nim wód opadowych, natomiast decyzja z dnia 4 lipca 2017 r. dotyczy obowiązku związanego z wpływem zbiornika przeciwpożarowego na wystąpienie podtopień na działce nr [...], obręb N. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że staw wybudowany bez pozwolenia wodnoprawnego przed dniem 1 stycznia 2002 r. nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z tym jest legalny. Stosownie bowiem do treści art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) stawy rybne oraz inne podobne urządzenia zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 133 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu z przed dnia 1 stycznia 2001 r.), nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne.
Z akt sprawy wynika, iż wskazany obiekt prawdopodobnie w ostatnim czasie był remontowany (przebudowywany). Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne do odbudowy, rozbudowy, przebudowy urządzenia wodnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych, na które wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). W aktach sprawy nie znajdują się wystarczające informacje, aby określić czy inwestor (Gmina jako właściciel) był zobowiązany i czy uzyskał na przeprowadzone prace wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne. Dlatego Starosta B. może rozważyć wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w trybie, o którym mowa w art. 64 a ustawy Prawo wodne. Jeżeli Starosta B. stwierdziłby, iż przebudowa zbiornika jest przyczyną podniesienia się w nim stanu wody, co powoduje podniesienie się wód gruntowych na działce J. i M. G. może nałożyć w trybie, o którym mowa w art. 64a ust 5 ustawy Prawo wodne, na Gminę B. w drodze decyzji, obowiązek likwidacji przebudowy zbiornika, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że z przedstawionych w toku postępowania administracyjnego przez J. i M. G. materiałów wynika, iż odprowadzane ze znajdującej się w miejscowości N. drogi gminnej nr [...] wody opadowe nie mieszczą się w swoim odbiorniku (w rowie) i rozlewając się na drogę gminną zalewają jego działkę. Okoliczność ta stanowi naruszenie interesów J. i M. G.. W związku z czym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie zgadzając się ze skarżącym, nie ma wątpliwości, że zebrany materiał dowodowy pozwala na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 133 ustawy Prawo wodne i widzi zasadność nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy w zakresie wpływu odprowadzania przez Gminę B. wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego na działce nr [...], obręb N., zgodnie z uprawnieniem udzielonym w decyzji Starosty B. z dnia 15 września 2014 r., na stan wód w zbiorniku oraz na występowanie podtopień na działce nr [...], obręb N. Co prawda, jak wskazał, Starosta B. w zawiadomieniu wszczynającym postępowanie, wskazał, iż przedmiotem postępowania jest naruszenie interesu M. i J. G. wskutek funkcjonowania zbiornika przeciwpożarowego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., z zaznaczeniem, iż jest on okresowo napełniany wodami opadowymi odprowadzanymi z drogi gminnej nr [...] w N. w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 15 września 2014 r., lecz niefortunne określenie wynika z treści pism M. i J. G..
Nie zmienia to przedmiotu postępowania. Konieczność ustalenia wiarygodnych przyczyn zaistniałej szkody, jest niemożliwa bez ekspertyzy wykonanej przez osoby uprawnione w tym zakresie. Zebrane dowody w sprawie wskazują natomiast, że przyczyną zalewania gruntów są uprawnienia wynikające z decyzji Starosty B. z dnia 15 września 2014 r.
Organ odwoławczy wskazał także, że nie ma żadnych wątpliwości, że stan wód w zbiorniku ziemnym zlokalizowanym na działce nr [...] oddziałuje na stan wód gruntowych na działkach sąsiednich. Nic nie stoi na przeszkodzie aby Gmina jako właściciel stawu i kanalizacji deszczowej podjęła kroki celem eliminacji nieprawidłowości, które powodują szkody na działce J. i M. G. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Gmina B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. - poprzez uchylenie punktu 1 decyzji organu I instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, w sposób który skutkował powstaniem wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięć obu decyzji tj. decyzji organu II instancji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji (punkt II decyzji organu I instancji);
- - art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że: odprowadzane ze znajdującej się w miejscowości N. drogi gminnej nr [...] wody opadowe nie mieszczą się w swoim zbiorniku (rowie) i rozlewając się na drogę gminną zalewają działkę nr [...] należącą do J. i M. G.; odprowadzane ze znajdującej się w miejscowości N. drogi gminnej nr [...] wody opadowe wpływają na stan wód w zbiorniku wodnym, który znajduje się na działce nr [...] obręb N.;
- - art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - poprzez nałożenie zaskarżoną decyzją na Gminę B. obowiązku przedłożenia ekspertyzy, pomimo, że nie została spełniona określona w art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne przesłanka naruszenia interesów osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, że Gmina B. powinna przedłożyć ekspertyzę w zakresie wpływu odprowadzania wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego na działce nr [...], obręb N., na stan wód w zbiorniku na działce nr [...] oraz występowanie podtopień na działce nr [...], obręb N. Ponadto ekspertyza ta powinna zawierać w szczególności opis warunków wodno - gruntowych analizowanego terenu oraz empiryczne i doświadczalne terenowo badania stanu faktycznego w zakresie wpływu zbiornika wód na poziom wód gruntowych.
Utrzymany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pkt 2 decyzji Starosty B. z dnia 4 lipca 2017 r. stanowi jedynie dookreślenie wymogów ekspertyzy w zakresie elementów związanych ze zbiornikiem na działce nr [...]. Wskazał także, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w zebranym materiale dowodowym ustalił, iż dochodzi do podtopień na działce nr [...] obręb N. Niewątpliwie podtopienia nieruchomości należącej do M. i J. G. powodują ograniczenia w korzystaniu z ich praw. W związku z tym należy traktować je, jako naruszenie interesów osób trzecich i mogą stanowić przesłankę ustawową nałożenia na Gminę B. obowiązku przeprowadzenia ekspertyzy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 grudnia 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek:
- 1) wykonania ekspertyzy
- 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą.
Przepis art. 133 ust. 2 tej ustawy stanowi przy tym, że na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne:
- 1) ograniczając zakres korzystania z wód;
- 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3.
Niewątpliwie, jak słusznie wskazał na to organ odwoławczy, nałożenie obowiązków określonych w art. 133 ust. 1 pkt 1 i 2, odnosi skutek tylko co do zakresu uprawnień i obowiązków przyznanych, nałożonych i określonych w uprzednio wydanym na czas określony pozwoleniu wodnoprawnym. Przepis art. 133, na co wskazuje jego treść, stanowi bowiem materialnoprawną podstawę zmiany pozwolenia wodnoprawnego w okolicznościach ściśle w nim określonych. Ekspertyza, opracowanie lub aktualizacja instrukcji gospodarowania wodą, określone w art. 133, mogą wpłynąć wyłącznie na treść obowiązującego pozwolenia do czasu jego wygaśnięcia (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 649/07,Lex nr 668557).
Nałożony w niniejszej sprawie na Gminę B. nakaz przedłożenia ekspertyzy powinien więc odnosić się do pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie B. przez Starostę B. decyzją z dnia 15 września 2014 r., nr [...]. Decyzją tą udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb N., oraz na odprowadzanie wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej do przydrożnego rowu zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N. Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nałożył na Gminę B. obowiązek przedłożenia do organu właściwego (rzeczowo i miejscowo) w zakresie udzielania pozwoleń wodnoprawnych, w terminie trzech miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji ekspertyzy w zakresie wpływu odprowadzania przez Gminę B. wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego na działce nr [...], obręb N., zgodnie z uprawnieniem udzielonym w decyzji Starosty B. z dnia 15 września 2014 r., na stan wód w zbiorniku na działce nr [...] oraz występowanie podtopień na działce nr [...] obręb N. (punkt 1 decyzji) i jednocześnie wskazał, że ekspertyza ta powinna zawierać: opis warunków wodno-gruntowych analizowanego terenu oraz empiryczne i doświadczalne terenowo badania stanu faktycznego w zakresie wpływu zbiornika na poziom wód gruntowych; wykaz urządzeń wodnych i innych obiektów wraz z opisem i udokumentowaniem ich stanu technicznego oraz przeprowadzanych prac budowlanych (budowa/przebudowa/rozbudowa/remont/konserwacja) mających wpływ na kształtowanie zasobów wodnych na analizowanym terenie; ekspertyza powinna być zakończona wnioskami i zaleceniami (należy określić niezbędny zakres robót budowlanych, wraz z podaniem sposobu ich wykonania, mających na celu ograniczenie niekorzystnego oddziaływania oraz zapobieganie szkodom) (punkt 2 decyzji).
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w świetle powołanego art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jest niespójne i nieczytelne.
Punkt 1 decyzji wskazuje bowiem prawidłowo na potrzebę przedłożenia przez Gminę B. ekspertyzy w zakresie odprowadzania wód opadowych z przebudowanej drogi gminnej nr [...] do rowu przydrożnego na działce nr [...], obręb N.. Punkt 2 decyzji wskazuje zaś, że wykonana ekspertyza powinna zawierać m.in. empiryczne i doświadczalne terenowo badania stanu faktycznego w zakresie wpływu zbiornika na poziom wód gruntowych; wykaz urządzeń wodnych i innych obiektów wraz z opisem i udokumentowaniem ich stanu technicznego oraz przeprowadzanych prac budowlanych mających wpływ na kształtowanie zasobów wodnych na analizowanym terenie.
Punkt 2 decyzji obejmuje więc swym zakresem więcej aniżeli wynika to z punktu 1 decyzji i nie jest z nim spójny. Wskazuje on również na potrzebę wykonania ekspertyzy wpływu zbiornika na poziom wód gruntowych, nie wskazując przy tym jakiego zbiornika i jakich wód gruntowych; oraz innych urządzeń wodnych i obiektów mających wpływ na kształtowanie zasobów wodnych na analizowanym terenie, nie precyzując również i tego obowiązku. Powyższe nie ma ponadto związku z treścią punktu 1 decyzji nie umożliwia przy tym odczytania zapisu punktu 2 decyzji.
Taka formuła wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 133 ust. 1 Prawa wodnego, uniemożliwia jego prawidłowe odczytanie i wykonanie.
Stosownie zaś do treści art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera między innymi rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu, nazywanym również sentencją decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej, załatwienie której wymaga formy decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa jak i powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.
Zatem rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem.
Ponadto, należy podkreślić, że dookreślenie sentencji powinno nastąpić w samej sentencji (osnowie) nie zaś poprzez odniesienie do treści uzasadnienia decyzji. To sentencja decyzji jest bowiem podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych, z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego. Jej sformułowania w jednoznaczny sposób mają wskazywać, co należy uczynić by uznać, że obowiązek został spełniony (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 800/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedokładne sformułowanie obowiązku może stanowić podstawę do sformułowania zarzutu o niewykonalności obowiązku.
Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 grudnia 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nałożony obowiązek nie został precyzyjnie określony w taki sposób, aby jego treść nie budziła wątpliwości. Wadliwe sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji przeczy takim zasadom działania organów administracji publicznej jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 kpa).
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 grudnia 2017 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.