Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 listopada 2009 r. utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z 4 lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na wniosek M. P. Burmistrz decyzją z 4 lutego 2008 r. w oparciu o art. 59 ust. 1, 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowego i lokalu gastronomicznego na działce nr [[...]] w miejscowości A. W decyzji tej zawarto ustalenia wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a dotyczące m. in. warunków i wymogów kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony interesów osób trzecich. W tych ostatnich zawarto zalecenia, aby przy zagospodarowaniu terenu "wyeliminować potencjalne kolizje lokalizacyjne, infrastruktury istniejącej w obrębie nieruchomości i planowanej inwestycji w uzgodnieniu z odpowiednimi jej właścicielami lub zarządcami". Od wydanej decyzji nie wniesiono odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna.
Skarżąca pismem z 5 maja 2009 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. We wniosku wskazała, że przez teren działki nr [[...]] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 100; PN 6,3MPa relacji M.-D., a fakt ten nie został uwzględniony w przedmiotowej decyzji i jej załączniku graficznym. Z tego względu w ocenie spółki wydana decyzja rażąco narusza przepisy § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), które to rozporządzenie pomimo utraty mocy obowiązującej i zastąpienia go rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na § 89 tego ostatniego aktu, który stanowi, że jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.
Po złożeniu wniosku skarżąca dodatkowo przedłożyła organowi decyzję Wojewody z 2 maja 1985 r. o ustaleniu lokalizacji gazociągu oraz protokół odbioru technicznego tego obiektu z 12 grudnia 1987 r.
M. P. właściciel działki nr [[...]] w piśmie skierowanym do organu z 27 kwietnia 2009 r. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w sprawie planowanej inwestycji powinny mieć zastosowanie przepisy nieobowiązującego rozporządzenia z 1995 r. Stwierdził, że wyznaczenie odległości nowej zabudowy od gazociągu nastąpiło w oparciu o przepisy obowiązującego rozporządzenia z 30 lipca 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zarzucił, że skarżąca pomimo iż korzysta z jego nieruchomości uchyla się od ponoszenia z tego tytułu kosztów.
Uzasadniając decyzję podjętą w oparciu o art. 157 §3 3 kpa odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do żądania uruchomienia postępowania nadzwyczajnego z tego względu iż nie posiada ona przymiotu strony w sprawie. Kolegium stwierdziło, że zarówno obecnie, jak i w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy skarżąca nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem organu powołane przez spółkę przepisy § 6 i 7 rozporządzenia z 1995 r. nie stanowią materialnoprawnej podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy i nie uprawniają skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca spółka nie zgadzając się ze stanowiskiem organu przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do pojęcia "interesu prawnego" i art. 28 kpa. Wskazała, że o jej interesie prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie świadczą następujące unormowania: 1/ § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z którym wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów; 2/ art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, magazynowaniem paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych; 3/ art. 51 ustawy Prawo energetyczne zgodnie z którym projektowanie, produkcja, import, budowa oraz eksploatacja urządzeń, instalacji i sieci powinny zapewniać racjonalne i oszczędne zużycie paliw lub energii przy zachowaniu:1 niezawodności współdziałania z siecią;
- 2. bezpieczeństwa obsługi i otoczenia po spełnieniu wymagań ochrony środowiska;
- 3. zgodności z wymaganiami odrębnych przepisów, a w szczególności przepisów: prawa budowlanego, o ochronie przeciwporażeniowej, ochronie przeciwpożarowej, o dozorze technicznym, o ochronie dóbr kultury, o muzeach, Polskich Norm wprowadzonych do obowiązkowego stosowania lub innych przepisów wynikających z technologii wytwarzania energii i rodzaju stosowanego paliwa. Na uzasadnienie swojego interesu prawnego w sprawie spółka przywołała również art. 435 par 1 kodeksu cywilnego zgodnie z którym prowadzący na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody(pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej za którą nie ponosi odpowiedzialności. Dalej stwierdziła, że "utrzymanie decyzji o warunkach zabudowy traktującej jako dopuszczalne zaprojektowanie budynku w strefie podstawowej gazociągu, może uniemożliwić zablokowanie inwestycji z uwagi na związanie tą decyzją organu wydającego pozwolenie na budowę"
Utrzymując w mocy decyzję własną z 7 maja 2009 r. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym z tego względu że nie ma interesu prawnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do nieruchomości objętej badaną decyzją. Kolegium uznało, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy nie stanowią materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przywołane przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie mają zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie upoważniają wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kolegium wyjaśniło także, że to dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo będzie określał parametry techniczne inwestycji, w tym dokładne położenie i usytuowanie, wygląd, wysokość, powierzchnię, kubaturę i kształt, a także – z uwagi na istniejące na działce nr [[...]] sieci gazowe – odległość inwestycji od istniejących sieci gazowych, a także ustalenie tzw. szerokości stref kontrolnych, zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
W skardze na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 kpa oraz przepisów art. 4 i 51 Prawa energetycznego oraz § 6 ust. 3 przywołanego w odwołaniu rozporządzenia z 14.11.1995 r., a także naruszenie art. 55 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżącej jako jednemu z tzw. przedsiębiorstw przesyłowych będącego właścicielem gazociągu tj. urządzenia służącego do doprowadzania lub odprowadzania gazu, nie stanowiącego z mocy art. 49 § 1 kodeksu cywilnego części składowej nieruchomości, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu przez który ten gazociąg przebiega. Przy czym z twierdzeń stron wynika, że skarżącej nie przysługuje żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości stanowiącej własność uczestnika. Skarżąca spółka wskazywała, że gazociąg przebiegający przez działkę nr [[...]] znajduje się "na stanie" jej przedsiębiorstwa, co prawdopodobnie oznacza, że wchodzi w jego skład w rozumieniu art. 49 § 1 kodeksu cywilnego. Urządzenie to stanowi zatem odrębny od gruntu przedmiot własności przedsiębiorstwa.
Zdaniem Sądu okoliczność ta nie uprawnia jednak skarżącej do bycia stroną w sprawach w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości na której usytuowany jest gazociąg. Wbrew twierdzeniom skarżącej powołane przez nią w odwołaniu i skardze przepisy nie wskazują na istnienie jej interesu prawnego w inicjowaniu w/w postępowań i uczestniczeniu w nich w charakterze strony. Owszem wskazane unormowania Prawa energetycznego nakładają na skarżącą spółkę szereg szczególnych obowiązków, co wynika z celu i charakteru prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Należy jednak dostrzec, że nie tylko skarżąca jest w takiej sytuacji. Wszystkie przedsiębiorstwa przesyłowe mają szczególne obowiązki unormowane prawnie, a to z tego względu, że dla wykonania swojej działalności tj. efektywnego rozprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego, sygnału...itp. wymagają całej sieci urządzeń, w których niewłaściwe funkcjonowanie jednego elementu zakłóca działanie całego systemu. Sprawne funkcjonowanie tych przedsiębiorstw leży nie tylko w ich własnym interesie, ale również w interesie wszystkich obywateli. Właśnie z tego względu ustawodawca tak szczegółowo reguluje funkcjonowanie i działalność przedsiębiorstw odpowiedzialnych za rozprowadzanie wymienionych wyżej dóbr do odbiorców. Reguluje również i inne kwestie związane m. in. z usytuowaniem i ewidencją wszystkich sieci (kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, ciepłowniczych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i innych przewodów specjalnych) celem wyeliminowania ewentualnych kolizji i zachowania warunków bezpieczeństwa (vide: rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej – Dz. U. Nr 38, poz. 455).
Z tego względu, że niejako dbałość o brak "kolizji" sieci i wchodzących w ich skład urządzeń, a także dbałość o ich bezpieczeństwo i sprawne funkcjonowanie została tak szeroko uregulowana przez ustawodawcę w interesie i przedsiębiorstw i ich odbiorców przedsiębiorstwa przesyłowe – co do zasady - nie uczestniczą w charakterze strony w sprawach dotyczących poszczególnych inwestycji budowlanych. Koordynacją usytuowania sieci w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych, a także projektowanych obiektów w odniesieniu do istniejących sieci uzbrojenia terenu zajmują się organy administracji w ramach przyznanych im uprawnień. Stąd w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono zapis dotyczący konieczności uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z właściwym zespołem uzgadniania dokumentacji projektowej. W decyzji tej słusznie zawarto wymagania, aby wyeliminować potencjalne kolizje lokalizacyjne infrastruktury istniejącej w obrębie nieruchomości w uzgodnieniu z jej właścicielami lub zarządcami.
Zdaniem Sądu taki zapis odpowiada wymogom zawartym w art. 54 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Realizacja tego zapisu – jak słusznie wskazało Kolegium-nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego w toku opracowania projektu budowlanego, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu. Prawidłowość rozwiązań projektowych i ich zgodność z warunkami technicznymi (w tym i określonymi we właściwym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe) będzie podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołane przez skarżącą normy prawne odnoszące się do jej obowiązków związanych z ochroną sieci i zapewnieniem dostaw, a także odnoszące się do jej odpowiedzialności cywilnej nie kreują jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym (ani w trybie zwykłym, ani też nadzwyczajnym) w sprawie warunków zabudowy dla działki uczestnika.
Dla spełnienia warunku "oparcia" interesu strony na konkretnej normie prawa materialnego nie jest wystarczające wskazanie jakiegokolwiek przepisu prawa określającego jej obowiązek lub uprawnienie wobec innego podmiotu (osoby trzeciej). "Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego sytuacji materialnoprawnej" (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu administracyjnego, Gdańsk 1996, s.121). W rozpatrywanej sprawie taki związek nie istnieje, co powoduje że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.