Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Związek Gmin [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Związku Gmin [...].
Z treści skargi, odpowiedzi na skargę wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy:
W dniu 12 listopada 2013 r. Zgromadzenie Związku Gmin [...] podjęło uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi W. G. z dnia 18 września 2013 r. na działalność Zarządu Związku Gmin [...] w zakresie braku wywiązywania się z obowiązków odbioru odpadów oraz niewykonywania uchwał przyjętych przez Zgromadzenie Związku. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Zgromadzenie Związku wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 lit. a i ust. 3 Statutu Związku Gmin [...] z dnia 22 listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 22 listopada 2012 r. poz. 3762). W uzasadnieniu uchwały wskazano natomiast, że w związku z tym iż w toku przeprowadzonej kontroli przez Komisję Rewizyjną nie stwierdzono uchybień w wyżej zaskarżonym zakresie, skarga W. G. jest niezasadna.
Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 22 listopada 2013 r.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] wobec istotnego naruszenia art. 238 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odmownego załatwienia skargi oraz brak w niej pouczenia o treści art. 239 k.p.a.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. "zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a." Natomiast z analizy kwestionowanej uchwały wynika, że załączone do niej uzasadnienie zawiera jedynie zbiór ogólnych informacji dotyczących rozpatrzenia skargi, tj. informację o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem Komisji Rewizyjnej Związku Gmin [...] i o stwierdzeniu braku uchybień przy wykonywaniu obowiązków przez Zarząd w zakresie objętym skargą.
We wniesionej skardze Związek Gmin [...] zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 69 ust. 3 i art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich zastosowanie do rozpatrywania skarg na organy związku gmin przez zgromadzenie związków. Zdaniem strony skarżącej zasadne jest przyjęcie tezy, że skoro w obowiązującym stanie prawnym brak jest jednoznacznego przepisu, który w odniesieniu do związku gmin oraz jej organów nakazywałby stosować, w zakresie rozpatrywania skarg i wniosków przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego pn. "Skargi i wnioski", to rozpatrzenie skarg przez związek gmin powinno nastąpić przede wszystkim o uregulowanie zawarte w statucie Związku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Wojewoda wyjaśnił, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a., albowiem zgodnie z art. 2 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w przypadku związków gminnych zastosowanie znajdują przepisy całego Działu VIII "Skargi i wnioski". Błędnie zatem strona skarżąca uznała, że w przedmiotowym zakresie istnieje w polskim ustawodawstwie luka prawna.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badając dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej jako u.s.g.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1); przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2); do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
Uchwała podejmowana w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi materialnoprawną przesłankę wniesienia skargi, dającą upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Mieć zatem należało na uwadze, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy. Sąd może przy tym wezwać skarżącą gminę do nadesłania wymaganej uchwały w zakreślonym terminie.
W powołanym wyżej przepisie nie określono terminu, w którym uchwała może zostać podjęta, stąd też w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała taka może być podjęta i przekazana do sądu administracyjnego także po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908).
Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Uchwała taka może być podjęta i złożona w sądzie aż do dnia wydania orzeczenia kończącego postępowanie (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 2450/10, lex nr 743431 oraz powołane tam orzeczenia).
W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc skargę, nie przedłożył uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...], o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jak również nie nadesłał takiej uchwały mimo wezwania Sądu zgodnie z zarządzeniem z dnia 26 lutego 2014 r., doręczonym w dniu 5 marca 2014 r. Natomiast na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że taka uchwała nie została podjęta.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że zamiar zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzyskał, wymaganej ustawowo, akceptacji Zgromadzenia Związku Gmin [...], wyrażanej w formie uchwały.
Skutkiem zaś tego wniesienie skargi przez Związek Gmin [...] bez uzyskania wymaganej ustawowo uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. należało uznać za niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący Związek Gmin [...] nie wykazał, że dysponuje uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin [...] o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, wydaną w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g., i z tej przyczyny, uznając skargę za niedopuszczalną, odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).