Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 128/18

Uzasadnienie

Decyzją z 11 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z 25 września 2017 r. w przedmiocie cofnięcia decyzji z 12 października 2016 r. zezwalającej na zbieranie odpadów K. W., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "[..].

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan sprawy podając, że w dniu 9 lutego 2017 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła informacja o prawdopodobnym prowadzeniu demontażu pojazdów na terenie punktu skupu surowców wtórnych przy ul. S. w L. W tym samym dniu pracownicy organu pierwszej instancji udali się do miejsca prowadzenia przedmiotowego punktu skupu odnotowując wykonywanie tam prac związanych z demontażem obudowy autobusu. Dodatkowo na placu stały autobusy pozbawione tablic rejestracyjnych oraz samochody i karoserie w różnym stopniu kompletności. Będący na miejscu P. S. oświadczył, że powyższe prace prowadzone są przez J. G., prowadzącego działalność gospodarczą na terenie punktu skupu. Do protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzenia powyższych czynności dołączono dowody ważenia i karty przekazania odpadu. Wykonano również dokumentację fotograficzną. Pismem z 17 lutego 2017 r. wezwano K.W., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[..] (działka nr [..] obr. 6 w L.) do stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień.

Wraz ze stroną do Starostwa Powiatowego przybył P. S., który wskazał, że w ramach zawartej umowy dzierżawy J. G. miał uprzątnąć plac na potrzeby działalności firmy należącej do K.W. Plac ten został uporządkowany jedynie częściowo. Podjęte zostały jednak działania zmierzające do usunięcia odpadów, pozostawionych przez J. G. Składający wyjaśnienia wskazali, że czynności zaobserwowane przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 9 lutego 2017 r., polegające na dokonywaniu demontażu autobusów, były podejmowane przez J. G. O okolicznościach związanych z prowadzeniem demontażu pojazdów, Starosta zawiadomił Prokuraturę Rejonową oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pismami z 2 marca 2017 r.) Następnie K. W. złożyła pisemne oświadczenie z 6 marca 2017 r., w którym zobowiązała się do uprzątnięcia placu do końca okresu wakacyjnego. Pismem z 16 lutego 2017 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wystąpieniu szkody w środowisku, polegającej na zanieczyszczeniu gleby substancjami ropopochodnymi, na terenie działki nr [..] obr. 6 w L. W dniu 12 kwietnia 2017 r. przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przeprowadzone zostały oględziny działki nr [..] obręb 6 w L., podczas których odnotowano (w protokole sporządzonym przez w/w organ), że na dzień oględzin na placu znajduje się zdecydowanie mniej odpadów, niż podczas oględzin prowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego.

Na części działki widoczne są plamy olejowe, brak jest natomiast niesprawnych pojazdów autobusowych. Odrębny protokół został sporządzony przez pracownika organu pierwszej instancji, uczestniczącego w oględzinach prowadzonych przez RDOŚ. W protokole tym po części potwierdzono spostrzeżenia dokonane przez pracowników RDOŚ i przede wszystkim odnotowano, że w chwili oględzin na terenie punktu skupu surowców wtórnych nie prowadzono demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W dniu 7 czerwca 2017 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, w którym wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie K. W., wykazanych zostało wiele nieprawidłowości. Stwierdzono między innymi, że na terenie punktu skupu surowców wtórnych składowane są odpady takich rodzajów, co do których przedsiębiorca nie ma udzielonego zezwolenia. Były to przede wszystkim odpady pochodzące ze zużytych pojazdów, opony samochodowe oraz zgromadzone w stosach odpady zmieszane niewiadomego pochodzenia.

Nadto stwierdzono, że odpady o kodach 15 01 04 (opakowania z metalu), 16 01 19 (tworzywa sztuczne), 16 01 22 i 16 01 99 (inne elementy i odpady z pojazdów) oraz 16 02 14 (zużyte urządzenia) były składowane bezpośrednio na placu, a nie inny stosowny sposób. Zauważono także nieprawidłowe zbieranie odpadów w postaci metali żelaznych z pojazdów oraz żelaza i stali z rozbiórek i remontów, poprzez umieszczenie ich w jednym miejscu. Mając na uwadze powyższe, pismem z 19 czerwca 2017 r. wezwano K. W. do niezwłocznego zaniechania naruszeń ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) oraz do zaprzestania dokonywania naruszeń obowiązków wynikających z decyzji o zbieranych odpadach oraz sposobach gospodarowania zbieranymi odpadami w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z 11 lipca 2017 r. zawiadomiono K. W. o zamiarze przeprowadzenia, w dniu 24 lipca 2017 r. kontroli, mającej na celu sprawdzenie przestrzegania warunków zawartych w wezwaniu Starosty z 19 czerwca 2017 r. dotyczącego przestrzegania warunków wynikających z decyzji Starosty z 12 października 2016 r. Podczas kontroli, w której uczestniczyli pełnomocnicy K. W. -. S. i M. G. ustalono, że na placu składowane były opony oraz zderzaki, przeznaczone do wywiezienia. Nie stwierdzono składowania opakowań z metali, odpadów z pojazdów oraz zużytych urządzeń i niekompletnego zużytego sprzętu. Odpady niewiadomego pochodzenia, zaobserwowane przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, w części zostały wywiezione, natomiast pozostała część miała zostać usunięta w przyszłości. Stwierdzono składowanie foteli autobusowych, które zgodnie z oświadczeniem M. G. należą do A. K., dzierżawcy terenu. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną.

Pismem z 28 lipca 2017 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny wezwał K. W. do zaprzestania naruszeń, poprzez odstąpienie od składowania odpadów wbrew zezwoleniu Starosty, w tym odpadów w postaci foteli, opon samochodowych oraz zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia. W piśmie tym wskazano również sposób magazynowania odpadów, o których mowa w zawiadomieniu przekazanym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Następnie pismem z 9 sierpnia 2017 r. zawiadomiono K. W. o zamiarze przeprowadzenia kolejnej kontroli w punkcie skupu surowców wtórnych. Kontrola ta odbyła się w dniu 22 sierpnia 2017 r. Jej przedmiotem uczyniono kwestię przestrzegania warunków zawartych w wezwaniu Starosty z 28 lipca 2017 r., w którym wezwano do niezwłocznego zaniechania naruszeń oraz przestrzegania warunków wynikających z decyzji Starosty zezwalającej na zbieranie odpadów z 12 października 2016 r. Podczas kontroli stwierdzono usunięcie z placu hałdy foteli - siedzisk, jak również fakt składowania opon z felgami stalowymi, składowania pojazdów zawierających elementy zawieszenia, nadpalonych siedzisk oraz kabli, występowanie zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia oraz śladowych opakowań z metali, hałdę karoserii samochodowych,-plamy oleju na placu, umiejscowienie na placu silnika do pojazdu MAN (zastępczego wg oświadczenia K. W.), elementów pochodzących z wnętrza pojazdów, elementów chłodnic i tablic rejestracyjnych. K. W. oświadczyła, że wszystkie zanieczyszczenia zaobserwowane podczas kontroli są pozostałością po działalności prowadzonej przez J. G., a nadto że 90% zanieczyszczeń zostało przez nią usunięte.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia decyzji Starosty z 12 października 2016 r. zezwalającej na zbieranie odpadów K. W., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "[..], w związku naruszaniem przepisów ustawy o odpadach oraz działaniem niezgodnym z treścią w/w orzeczenia. W dniu 4 września 2017 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie K. W., w którym wskazała ona, że ze względu na awarię maszyny przeładunkowej, nie udało się ukończyć w czasie prac porządkowych. Usunięto jednak ponad 90% zanieczyszczeń, śmieci i wad w złomie. Podjęte zostały również działania mające na celu rozgraniczenie terenu, na którym działalność prowadzi przedsiębiorstwo "[..]" od terenu, z którego korzysta właściciel J. G. Zaobserwowany przez pracowników pierwszej instancji silnik, jest silnikiem zapasowym, natomiast obecne podczas kontroli opony i opony z felgami są stosowane w samochodach firmowych.

W kwestii zauważonych chłodnic, zużytych tablic rejestracyjnych i puszek K.W. wskazała, że pochodzą one z dostaw złomu dostarczonego przez klientów, w którym znajdują się różne elementy. Zdaniem strony, złomowisko spełnia wszystkie wymogi zgodnie z przepisami ochrony środowiska do prowadzenia skupu surowców wtórnych. Wszelkie zanieczyszczenia pochodzenia roponośnego na placu składowym są oczyszczane przez separator.

Kolejnym pismem z 8 września 2017 r. Starosta poinformował stronę o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W następstwie powyższego, decyzją z 25 września 2017 r. organ pierwszej instancji orzekł o cofnięciu decyzji Starosty z 12 października 2016 r. zezwalającej na zbieranie odpadów K. W., prowadzącej działalność gospodarcza pn. "[..].

Starosta uznał, że K. W. nie zastosowała się do wezwań z 19 czerwca 2017 r. i 28 lipca 2017 r., zobowiązujących do zaniechania naruszeń, to jest zakazu zbierania odpadów nieujętych w decyzji Starosty z 12 października 2016 r. oraz przestrzegania warunków wynikających z zezwolenia. Przeprowadzone kontrole wykazały, że strona postępowania nie przestrzega obowiązujących przepisów, przyjmując na teren zakładu odpady, na które nie posiada zezwolenia. Dla sprawy bez znaczenia jest rodzaj stwierdzonych naruszeń warunków udzielonego zezwolenia lub przepisów ustawy o odpadach, która nie dzieli naruszeń na istotne i nieistotne oraz nie różnicuje rodzajów sankcji.

Niezależnie od wagi naruszeń, jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a w ostateczności wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem. Treść art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wskazuje, że decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, organ zobowiązany jest orzec o w/w cofnięciu.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła K. W. nie zgadzając się z ustaleniami organu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za konieczne rozstrzygnięcie kwestii odnoszącej się do przedmiotowości dalszego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślono, iż z decyzji Starosty z 12 października 2016 r. wynika, że zezwolenie na zbieranie odpadów zostało udzielone do dnia 11 października 2017 r. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu 25 września 2017 r., a więc przed datą, w której uchylone zezwolenie utraciło moc z uwagi na upływ czasu. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło natomiast do Kolegium w dniu 18 października 2017 r. Konieczne było podjęcie przez organ odwoławczy dodatkowych czynności dowodowych, przez co termin wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia decyzji, która wygasła w dniu 11 października 2017 r., przedłużył się do dnia 11 grudnia 2017 r. W związku z powyższym, już na etapie postępowania "międzyinstancyjnego" pojawiła się kwestia przedmiotowości orzekania w sprawie, przez co należało zbadać kwestię, czy możliwe jest orzekanie przez organ drugiej instancji o cofnięciu zezwolenia, które na dzień wydawania decyzji przez Kolegium już nie obowiązywało.

Prowadząc rozważania w tym zakresie Kolegium przyjęło, że pomimo powyższych wątpliwości przedmiot postępowania w dalszym ciągu istnieje, a wyznacza go treść art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu zezwolenia, o której mowa w ust. 2, a nie minęły 2 lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Decyzja organu pierwszej instancji o cofnięciu zezwolenia została wydana w dacie przypadającej przed dniem wygaśnięcia mocy obowiązującej decyzji z 12 października 2016 r. W przypadku gdyby Kolegium uznało, że orzekanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, wniesienie odwołania (które jest oczywiście prawem strony) zniweczyłoby skutki płynące ze wskazanej powyżej normy prawnej, zawartej w art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach.

Decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, pomimo stwierdzonych naruszeń, nie zostałaby bowiem nigdy wydana, co w ostateczności mogłoby doprowadzić do ponownego uzyskania zezwolenia przez podmiot, który swoim zachowaniem nie daje gwarancji, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów będzie przez niego prowadzona w sposób prawidłowy. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, co w ostateczności musiało zmierzać do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, nie zaś decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało, że w całości podziela zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 47 ustawy o odpadach, zgodnie z którym to przepisem wydanie decyzji cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów jest obligatoryjne, w przypadku gdy pomimo wezwań kierowanych do podmiotu będącego beneficjentem w/w decyzji, w dalszym ciągu narusza on przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Na gruncie niniejszej sprawy zadaniem Kolegium było więc zweryfikowanie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo wystosował do K. W. wezwania w zakresie zaprzestania naruszeń, a następnie czy pomimo prawidłowo skierowanego wezwania wskazane w nim naruszenia zostały usunięte. Konieczne było również poczynienie rozważań, czy wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, był możliwy do dotrzymania dla odwołującej się.

Badaniu musiały podlegać również kwestie podnoszone w odwołaniu, skupiające się przede wszystkim wokół tezy, że K. W. nie jest posiadaczką części odpadów na działce nr [..] obr. 6 L., w rozumieniu art. 47 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach.

Jak ustalił organ odwoławczy K. W. była dwukrotnie wzywana przez organ pierwszej instancji w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach do usunięcia naruszeń. W pierwszym wezwaniu z 19 czerwca 2017 r. odwołującą się zobligowano do:

1. 1. zaprzestania magazynowania odpadów zużytych pojazdów, w tym opon samochodowych oraz zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia zanieczyszczonych ziemią;
2. 2. magazynowania opakowań z metalu (puszek) w boksach w magazynie opakowań;
3. 3. magazynowania tworzyw sztucznych (zderzaków, elementów tapicerki) w kontenerach;
4. 4. magazynowania innych elementów i odpadów z pojazdów (kabli, odpadów zmieszanych pochodzących z pojazdów) w stalowych beczkach, w wyznaczonym miejscu na placu;
5. 5. magazynowania zużytych urządzeń w szczelnie zamykanych pojemnikach z twardego tworzywa w magazynie odpadów;
6. 6. magazynowania odpadów żelaznych z pojazdów na placu składowym wybetonowanym w innym miejscu niż odpady w postaci żelaza i stali z rozbiórek i remontów;
7. 7. zaprzestania zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu.

W uzasadnieniu powyższego wezwania wskazano odpowiednie kody odpadów, o których mowa powyżej. Wezwanie zostało odebrane przez stronę w dniu 21 czerwca 2017 r. Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 24 lipca 2017 r. (a więc po upływie 30 dni od dnia otrzymania wezwania przez odwołującą się), stwierdzono że:

1. 1. na placu pozostały opony, częściowo przygotowane do wywiezienia w kontenerach, natomiast w pozostałej części przygotowane do utylizacji (zgodnie z oświadczeniem osoby działającej w imieniu odwołującej się);
2. 2. zderzaki składowane były częściowo w kontenerach, a częściowo na hałdzie na placu. Zgodnie z oświadczeniem osoby działającej w imieniu odwołującej się były one przygotowane do wywozu;
3. 3. nie stwierdzono magazynowania odpadów w postaci opakowań z metali (puszek);
4. 4. odpady niewiadomego pochodzenia (zanieczyszczone ziemią) w części zostały wywiezione, natomiast część oczekuje na wywóz;
5. 5. nie stwierdzono składowania innych elementów i odpadów z pojazdów (m.in. kabli, zużytych urządzeń, niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu);
6. 6. stwierdzono składowanie foteli autobusowych - jak wynika z wykonanych fotografii były one składowane poza kontenerem.

Mając na uwadze powyższe, w odniesieniu do wezwania Starosty z 19 czerwca 2017 r. Kolegium stwierdziło, że K.W.:

1. 1. nie zastosowała się w pełni do wezwania odnośnie zakazu magazynowania odpadów w postaci opon samochodowych - część z nich w dalszym ciągu pozostawała na placu (odpad 16 01 03 nieobjęty zezwoleniem z 12 października 2016 r.);
2. 2. nie zastosowała się w pełni do wezwania odnośnie nakazu składowania zderzaków samochodowych w kontenerach (odpad 16 01 19, który zgodnie z pkt IV tabeli nr 4 decyzji z 12 października 2016 r., miał być przechowywany w kontenerze i być zabezpieczonym przed opadami atmosferycznymi);
3. 3. nie zastosowała się w pełni do wezwania odnośnie zakazu magazynowania odpadów zmieszanych niewiadomego pochodzenia, zanieczyszczonych ziemią (jedyne odpady zmieszane, które odwołująca się mogła zbierać zgodnie z treścią zezwolenia, to zmieszane odpady opakowaniowe -15 01 06);
4. 4. magazynowała fotele autobusowe, będące innymi niewymienionymi odpadami - odpadami z demontażu pojazdów o kodzie 16 01 99 w sposób sprzeczny z treścią pkt IV tabeli nr 4 zezwolenia.

Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że K. W. nie zastosowała się w części do wezwania z 19 czerwca 2017 r., magazynowała ona bowiem odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach wbrew treści wystosowanego wezwania.

W drugim wezwaniu, datowanym na dzień 28 lipca 2017 r. (odebranym 31 lipca 2017 r.) odwołująca się została wezwana do:

1. 1. zaprzestania magazynowania odpadów ze zużytych pojazdów, w tym foteli siedzisk i opon samochodowych oraz zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia zanieczyszczonych ziemią;
2. 2. magazynowania opakowań z metalu (puszek) w boksach w magazynie opakowań;
3. 3. magazynowania tworzyw sztucznych (zderzaków, elementów tapicerki) w kontenerach;
4. 4. magazynowania innych elementów i odpadów z pojazdów (kabli, odpadów zmieszanych pochodzących z pojazdów) w stalowych beczkach, w wyznaczonym miejscu na placu;
5. 5. magazynowania zużytych urządzeń w szczelnych zamykanych pojemnikach z twardego tworzywa w magazynie odpadów;
6. 6. magazynowania odpadów żelaznych z pojazdów na placu składowym wybetonowanym w innym miejscu niż odpady w postaci żelaza i stali z rozbiórek i remontów;
7. 7. zaprzestania zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu.

Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 22 sierpnia 2017 r., stwierdzono natomiast:

1. 1. zaleganie na placu wyłącznie pojedynczych foteli - siedzisk;
2. 2. zaleganie na placu opon samochodowych z felgami stalowymi;
3. 3. składowanie pojazdów zawierających elementy zawieszenia, nadpalone siedziska oraz kable;
4. 4. zaleganie na placu zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia, zanieczyszczonych ziemią;
5. 5. zaleganie śladowej ilości opakowań z metali;
6. 6. składowanie karoserii samochodowych na hałdzie;
7. 7. istnienie plam oleju;
8. 8. umiejscowienie na placu silnika do ciężarówki MAN;
9. 9. zaleganie elementów pochodzących z wnętrza pojazdów - okładzin i deski rozdzielczej;
10. 10. zaleganie elementów chłodnic i tablic rejestracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, w odniesieniu do wezwania Starosty z 28 lipca 2017 r. stwierdzono, że K. W.:

1. 1. nie zastosowała się do zakazu magazynowania opon samochodowych - odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło przy tym, że z fotografii wykonanych podczas oględzin z 22 sierpnia 2017 r. wynika, że opony do pojazdów samochodowych (tj. opony, które zgodnie z oświadczeniem odwołującej się miały stanowić części zamienne) nie były składowane wyłącznie w jednym miejscu na placu, lecz widoczne jest również ich zaleganie wśród innych odpadów, w tym np. wśród karoserii samochodowych. Kolegium nie dało również wiary twierdzeniu, że opony zgromadzone w jednym miejscu na otwartym terenie, przy innych odpadach, obok plam oleju, stanowiły części zamienne do pojazdów, przeczy temu bowiem sposób, w jaki w/w opony (wraz z felgami) były przechowywane. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. K. W. wskazała, że posiada na stanie ponad 20 samochodów dostawczych i ciężarowych, podczas gdy z treści zezwolenia z dnia 12 października 2016 r. wynika, że na wyposażeniu zakładu znajdują się 3 środki transportu - 1 ciągnik siodłowy i 2 kontenerowce, co również w ocenie organu odwoławczego świadczy o braku wiarygodności złożonego oświadczenia z 31 sierpnia 2017 r.;
2. 2. nie zastosowała się do wezwania w części odnoszącej się do zakazu magazynowania odpadów zmieszanych niewiadomego pochodzenia, zanieczyszczonych ziemią;
3. 3. nie zastosowała się do wezwania w części odnoszącej się do nakazu magazynowania elementów i odpadów z pojazdów (takich jak np. okładzin, desek rozdzielczych, kabli, nadpalonych siedzisk) w stalowych beczkach, w wyznaczonym miejscu na placu.

Powyższe świadczy w ocenie Kolegium o dwukrotnym wystąpieniu obiektywnej okoliczności, jaką jest działanie przez K. W. wbrew treści zezwolenia Starosty na zbieranie odpadów z 12 października 2016 r., jak również o dwukrotnym braku zastosowania się w całości do wezwań, kierowanych do odwołującej się w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Z uwagi na związany charakter normy prawnej, wynikającej z art. 47 ust. 2 w/w ustawy, mając na względzie bezzasadność zarzutów odwołania (o czym mowa poniżej) należało w tym przypadku orzec o cofnięciu udzielonego zezwolenia bez odszkodowania. Obowiązek ten jest bowiem niezależny do charakteru i zakresu stwierdzanych naruszeń. Na konieczność zastosowania tego przepisu nie mają wpływu podnoszone przez K. W. okoliczności dotyczące jej sytuacji ekonomicznej oraz prowadzenia kontroli przez kilka organów.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania, ustosunkował się organ odwoławczy do zarzutu dotyczącego posiadacza odpadów, które wbrew udzielonemu zezwoleniu były magazynowane na placu znajdującym się na działce nr [..]. Z treści odwołania wynika, że K. W. jest jedynie najemcą placu składowego, zaś właściciel gruntu J. G. w momencie przekazania skarżącej przedmiotu najmu pozostawił na tym terenie odpady w postaci wraków pojazdów osobowych i autobusów, hałdę foteli samochodowych, opon, a także zanieczyszczenia gruntu, a tym samym to w/w osoba jest posiadaczem odpadów, które były magazynowane na placu wbrew udzielonemu zezwoleniu. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku, ponieważ:

1. 1. K. W. nie wskazała, by "pozostałością" po działalności J. G. były "zmieszane odpady niewiadomego pochodzenia zanieczyszczone ziemią", a między innymi brak ich usunięcia zgodnie z treścią wezwań z 19 czerwca 2017 r. i 27 lipca 2017 r. jest powodem cofnięcia decyzji Starosty z dnia 12 października 2016 r.;
2. 2. z treści umowy najmu z 16 maja 2016 r., zawartej pomiędzy J. G. a K. W. wynika, że jej przedmiotem jest cała powierzchnia działek nr [..]-[..]. Z umowy tej nie wynika również, by wydzierżawiający miał uprawnienie do korzystania z placu, oddanego w posiadanie zależne. W związku z powyższym za niemające poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznało Kolegium twierdzenie o tym, że J. G. również korzysta z placu oddanego w dzierżawę. Za działanie sprzeczne z zasadami logiki należy uznać "oddzielanie" części placu, na której posiadacz zależny i właściciel mają prowadzić dwie niezależne od siebie działalności, podczas gdy dzierżawca uiszcza czynsz za możliwość korzystania z całości placu. Niezależnie od powyższego z przedmiotowej umowy wynika, że K. W. znany był stan przedmiotu najmu, w związku z czym już na etapie zawierania umowy musiała mieć ona wiedzę co do tego, że zalegają na niej odpady pozostawione przez właściciela;
3. 3. nieznajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym są również twierdzenia, że K. W. nie mogła nawiązać kontaktu z J. G., celem wywozu przez niego znajdujących się na placu odpadów. Z treści przesłanej Kolegium decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 listopada 2017 r. wynika bowiem, że "pismem z dnia 20 lipca 2017 r. J. G. poinformował, że w uzgodnieniu z K. W., która dzierżawi teren byłego złomowiska, firma [..] dokona naprawy szkody w środowisku ". Świadczy to niezbicie o tym, że kontakt pomiędzy tymi dwoma osobami miał miejsce. Za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby również przyjęcie, że K. W. poniosłaby we własnym zakresie "olbrzymie" koszty związane z usunięciem odpadów pozostawionych przez inną osobę;
4. 4. jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, ilość i zakres odpadów na placu ulegały zmianom sukcesywnie w ramach prowadzonych kontroli i oględzin (zarówno przez Starostę jak i przez RDOŚ), stąd też odpady takie jak opony samochodowe, zmieszane odpady niewiadomego pochodzenia, oraz inne elementy i odpady z pojazdów samochodowych nie mogły być pozostałością po działalności J. G. Mając na uwadze powyższe Kolegium przyjęło, że posiadaczem odpadów znajdujących się na placu przy ul. S. w L. była K. W., przez co to właśnie ta osoba działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podejmowania przez K. W. działań zmierzających do wykonania wezwań wskazano, że z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, sam fakt dalszego zalegania na placu niektórych odpadów, niezgodnie z treścią zezwolenia, musiał powodować wydanie orzeczenia cofającego udzielone zezwolenie. Kolegium stwierdziło przy tym, że wyznaczone stronie dwukrotnie terminy na usunięcie uchybień (odpowiednio 30 i 21 dni) były wystarczające do podjęcia działań zaradczych, mających na celu pełne wyeliminowanie wszystkich stwierdzonych uchybień. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, polegający na błędnym przyjęciu że K. W. pomimo wezwania nadal naruszała przepisy ustawy lub działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem w sytuacji, gdy stwierdzone przez organ pierwszej instancji podczas kontroli w dniu 22 sierpnia 2017 r. pozostałe nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów stanowiły skutek braku możliwości usunięcia wcześniej stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących w znacznej mierze odpadów innego posiadacza.

W wezwaniu z dnia 28 lipca 2017 r. Starosta wskazał bowiem na zakaz magazynowania niektórych odpadów oraz na sposób ich magazynowania. Skoro odpady te w dalszym ciągu były magazynowane w sposób niezgodny z treścią udzielonego zezwolenia, stan naruszenia obowiązków określonych w decyzji w dalszym ciągu występował.

Dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia nie miały kwestie związane z występowaniem na placu składowym plam oleju oraz silnika do samochodu ciężarowego marki MAN. Organ odwoławczy nie podziela również poglądu Starosty, że zasadny jest zarzut nieprawidłowego magazynowania przez K. W. opakowań z metali (15 01 04), bowiem jak wynika ze sporządzonych w toku sprawy protokołów z kontroli, uchybienia w tym zakresie zostały usunięte (poza "śladowymi" ilościami). Powodem cofnięcia zezwolenia nie mógł być również sposób przechowywania metali żelaznych o kodzie 16 01 17 (karoserie samochodowe), bowiem z wezwań z 19 czerwca 2017 r. i 28 lipca 2017 r. nie wynika, by przedsiębiorca był wzywany do usunięcia naruszeń w tym zakresie. Z wezwań tych wynika jedynie, że metale żelazne z pojazdów należy magazynować w innymi miejscu niż odpady z rozbiórek. Uchybienie w tym zakresie zostało jednak usunięte. Podzielił organ odwoławczy natomiast zapatrywanie organu pierwszej instancji, że działaniem niezgodnym z treścią pierwszego wezwania było składowanie odpadów o kodzie 16 01 19 (tworzywa sztuczne, zderzaki samochodowe) poza kontenerami.

Niezastosowaniem się do treści drugiego wezwania było natomiast magazynowanie opon samochodowych oraz opon wraz z felgami stalowymi, magazynowanie odpadów zmieszanych niewiadomego pochodzenia oraz brak gromadzenia odpadów o kodzie 16 01 99 w beczkach stalowych w miejscu wyznaczonym na placu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że w sprawie należało wydać decyzję na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, orzekając tym samym o cofnięciu K. W. zezwolenia na zbieranie odpadów.

Skargę na powyższą decyzje wniosła K. W. zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a. polegające na nie wydaniu przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości na skutek wygaśnięcia mocy obowiązującej decyzji Starosty z 12 października 2016r..

Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu pełnomocnik skarżącej zgłosił zarzuty dotyczące sposobu w jaki doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego tj.:

1. 2. naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. skutkujące rażącymi błędami w ustaleniach stanu faktycznego mającymi istotny wpływ na całokształt postępowania poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia osoby posiadacza części odpadów których istnienie stwierdził organ dokonujący kontroli, w tym zanieczyszczonych odpadów niewiadomego pochodzenia zmieszanych z ziemią, polegającą na pominięciu dowodów, które mogły doprowadzić do ustalenia osoby tego posiadacza, a które zostały zaoferowane przez skarżącą a także poprzez ustalenie wbrew treści zgromadzonego materiału dowodowego że skarżąca nie wskazała, by J. G. był posiadaczem "zmieszanych odpadów niewiadomego pochodzenia zanieczyszczonych ziemią" pomimo że zostało to wyraźnie wskazane przez skarżącą w piśmie z 31 sierpnia 2017 r.,
2. 3. naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 19 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie domniemania prawnego skutkującego ustaleniem, iż skarżąca jako władająca terenem przy ul. S. w L. była jedynym posiadaczem znajdujących się tam odpadów pomimo że domniemanie to ostało obalone przez skarżącą poprzez wykazanie, kto jest posiadaczem części odpadów co do których skarżąca była wzywana przez organ I instancji do zaprzestania ich magazynowania,
3. 4. naruszenie przez organ II instancji przepisu postępowania administracyjnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 4 k.p.a. polegające na pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego faktów znanych organowi z urzędu tj.:
4. - okoliczności, że uchybienia stwierdzone podczas kontroli przez organ I instancji nie spowodowały szkody w środowisku co wynika z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 listopada 2017.,
5. - faktu iż w postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska skierował wezwania do złożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku nie tylko do skarżącej, lecz także do J. G. jako do osoby mogącej być współodpowiedzialną za ewentualne wystąpienie szkody w środowisku, faktu, iż J. G. prowadził przed skarżącą na tej samej nieruchomości analogiczną działalność do działalności skarżącej, polegającą na zbieraniu odpadów,
6. 5. naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego w postaci art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcia decyzji Starosty z 12 października 2016r. pomimo, że:
7. - uchybienia skarżącej stwierdzone w czasie kontroli przez organ I instancji nie miały istotnego znaczenia z punktu widzenia celu ustawy o odpadach jakim jest ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem,
8. - część uchybień jakie stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy nie były objęte żadnym z wezwań Starosty do usunięcia naruszeń (usunięcie opon połączonych z felgami stalowymi), uchybienie polegające na składowaniu odpadów o kodzie 16 01 19 (tworzywa sztuczne, zderzaki samochodowe) poza kontenerami zostało usunięte o czym świadczą wyniki kolejnej kontroli, zaś zmieszane odpady niewiadomego pochodzenia należały do innego posiadacza niż skarżąca,
9. - znaczna część uchybień jakie stały się podstawą wydania przez organ I instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów nie mogły takiej podstawy stanowić bowiem skarżąca nie była wzywana do ich usunięcia w żadnym z wezwań kierowanych do niej przez Starostę,
10. 6. naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego w postaci art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach które miało wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że obowiązek organu wynikający z normy prawnej z art. 47 ust. 2 ustawy jest niezależny od charakteru i zakresu naruszeń a w rezultacie dokonanie automatycznej kwalifikacji zachowania skarżącej jako niezgodnego z wydanym zezwoleniem i uzasadniającego cofnięcie tego zezwolenia, bez uwzględnienia jakichkolwiek elementów ocennych w zakresie wagi i skutków jej uchybień w zakresie udzielonego zezwolenia.

Wniosła pełnomocnik skarżącej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia 25 września 2017 r. w sprawie cofnięcia decyzji Starosty z 12 października 2016r. zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazała, że na skutek utraty przez decyzję Starosty z dnia 12 października 2016 r. mocy obowiązującej przed terminem wydania decyzji organu II instancji, postępowanie przed organem drugiej instancji stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy w ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wydać decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem przestał istnieć przedmiot orzekania, a była nim możliwość zastosowania sankcji z art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach.

Do dnia, do którego postępowanie pozostawało przedmiotowe tj. do dnia wygaśnięcia pierwotnego zezwolenia z 12 października 2016r., nie istniała w obrocie prawnym decyzja ostateczna o cofnięciu zezwolenia, o jakiej mowa w art. 47 ust. 7. W ocenie skarżącej zastosowanie zakazu wydania zezwolenia o jakim mowa w art. 47 ust. 7 ustawy ma charakter wtórny wobec istnienia takiej decyzji, bowiem dopiero jej istnienie warunkuje jego powstanie.

W realiach niniejszej sprawy, pomimo bezprzedmiotowości dalszego postępowania w kwestii cofnięcia zezwolenia skarżącej na zbieranie odpadów organ II instancji wydał decyzję w tym właśnie przedmiocie niejako "na wyrost", jedynie dla potrzeb możliwości późniejszego zastosowania sankcji z art 47 ust. 7 ustawy o odpadach co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zakwestionowała dalej przyjęcie przez organ założenia, że skarżąca jako władająca terenem przy ul. S. w L. była jedynym posiadaczem wszystkich odpadów tam zgromadzonych w czasie kontroli Starosty. Przyjęcie powyższego założenia nastąpiło pomimo, że domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zostało obalone przez skarżącą poprzez wykazanie, kto jest poza nią posiadaczem części odpadów, do usunięcia których skarżąca była wzywana przez organ I instancji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy w istocie zignorował twierdzenia i dowody strony postępowania mające za cel wykazać, kto był rzeczywistym posiadaczem części odpadów jakich dotyczyły wezwania Starosty do usunięcia naruszeń. Organ odwoławczy przedstawił zapatrywanie, że skoro skarżącej znany był przedmiot najmu to już na etapie zawierania umowy najmu musiała mieć ona wiedzę co do tego, że na działce zalegają odpady pozostawione przez właściciela. Podkreślono w skardze, że wiedza skarżącej co do tego, że na placu oddanym w najem składowane są odpady pozostawione przez właściciela nieruchomości nie czyni z niej posiadacza tych odpadów.

Organ odwoławczy odrzucając twierdzenia skarżącej o tym, że część odpadów należała do osoby trzeciej argumentował także, że sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie, że skarżąca dokonała utylizacji, za własne środki, odpadów należących do innego posiadacza. Tymczasem jak podkreśliła skarżąca owo usunięcie miało miejsce w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, w wykonaniu wezwania organu administracji publicznej kierowanego do skarżącej do usunięcia naruszeń gdzie w treści wskazano właśnie odpady należące do innego posiadacza a sankcją za niewykonanie wezwań jest cofnięcie zezwolenia na gromadzenie odpadów. W takim stanie rzeczy, sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego byłoby bierne oczekiwanie przez skarżącą, która nie posiadała środków prawnych do tego, aby wyegzekwować na swoim poprzedniku utylizację jego odpadów i to w stosunkowo krótkim terminie.

Nie powinien budzić wątpliwości organu odwoławczego także fakt, że przedmiotem umowy najmu była cała nieruchomość pomimo że właściciel na jej części nadal składował swoje odpady. Skarżąca podnosiła że umowa z właścicielem gruntu obejmowała, że J. G. dokona wywozu należących do siebie odpadów i wówczas K. W. będzie w ramach umowy korzystała już z całej nieruchomości. W tym stanie rzeczy naturalnym jest, że umowa objęła pierwotnie całą nieruchomość. Powyższy tok rozumowania doprowadził do naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 19 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez zastosowanie domniemania prawnego skutkującego ustaleniem, iż skarżąca jako władająca terenem przy ul. S. w L. była jedynym posiadaczem znajdujących się tam odpadów.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania dowodowego wskazała skarżąca na okoliczność, iż J. G. prowadził przed skarżącą na tym samym placu działalność także związaną z gromadzeniem odpadów w dużym stopniu uprawdopodabnia, że część znajdujących się na nim odpadów należała do niego. Podkreślono, że skarżąca jako posiadacz części odpadów nie wskazała przypadkowej osoby, lecz właściciela terenu a także swojego poprzednika w zakresie profilu prowadzonej działalności na tym samym placu przy ul. S. w L. Drugi zarzut świadczący o naruszeniu przez organ II instancji przepisu postępowania administracyjnego - art 77 k.p.a. dotyczy pominięcia znanej organowi z urzędu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 listopada 2017. dotyczącej zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku polegającej na zanieczyszczeniu powierzchni ziemi substancjami ropopochodnymi na skutek zbierania odpadów pochodzących z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na działce przy ul. S. w L. W treści tej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że z raportu badań sporządzonego przez akredytowane laboratorium badawcze wynika, że w próbce gruntu pobranego z dna wykopu nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej zawartości w glebie lub ziemi substancji powodujących ryzyko- benzyn i olejów.

Wobec powyższego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie wystąpił żaden z mierzalnych skutków stanowiących kryterium wystąpienia szkody w środowisku, w powierzchni ziemi. Treść tej decyzji dowodzi, że naruszenia jakich dopuściła się skarżąca nie zostały zakwalifikowane jako szkoda w środowisku, a więc uchybienia te nie miały istotnego znaczenia z punktu widzenia celu ustawy o odpadach, jakim jest ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do zastosowania sankcji polegającej na braku możliwości uzyskania zezwolenia przez okres dwóch lat od uostatecznienia się decyzji - a właśnie w celu umożliwienia zastosowania takiej sankcji doszło do wydania zaskarżonej decyzji, co wynika wprost z argumentacji organu odwoławczego. Stroną tego postępowania przed RDOŚ był także J. G., co jest kolejną przesłanką uprawdopodabniającą fakt iż był on "poprzednikiem" skarżącej co do miejsca i rodzaju prowadzonej działalności, a tym samym, że był także posiadaczem części odpadów stwierdzonych w tym miejscu w czasie prowadzonych kontroli.

Z decyzji RDOŚ wynika także, że organ ten skierował wezwania do złożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku nie tylko do skarżącej, lecz także do J. G. Okoliczność ta została pominięta przez organ odwoławczy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło pomimo tego, że znaczna część uchybień stwierdzonych przez organ I instancji nie mogła wbrew zapatrywaniu Starosty stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, bowiem skarżąca nie była wzywana do ich usunięcia w żadnym z wezwań kierowanych do niej przez organ I instancji.

Staraniem i kosztem skarżącej doszło do wykonania ogromu prac na skutek których ponad 90 % uchybień zostało usuniętych, przy czym pomimo że nieprawidłowości te dotyczyły w dużej mierze sposobu składowania złomu przez innego posiadacza. Organ odwoławczy uznał jednak za nieistotne okoliczności-przyczyny nie usunięcia w pełni uchybień pomimo kontroli. Powołując się na związany charakter decyzji o cofnięciu zezwolenia pominął także całkowicie całokształt działań podjętych przez skarżącą w kierunku wykonania wezwań Starosty do usunięcia uchybień.

Ostatecznie jako naruszenia powodujące cofnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów organ odwoławczy uznał:

1. 1. w zakresie pierwszego wezwania Starosty: składowanie odpadów o kodzie 16 01 19 (tworzywa sztuczne, zderzaki samochodowe) poza kontenerami
2. 2. w zakresie drugiego wezwania Starosty:
3. - magazynowanie opon samochodowych oraz opon wraz z felgami stalowymi
4. - magazynowanie odpadów zmieszanych niewiadomego pochodzenia
5. - brak gromadzenia odpadów o kodzie 16 01 99 (inne odpady z pojazdów) w beczkach stalowych w miejscu wyznaczonym na placu.

Powyższe ustalenia organu odwoławczego w zakresie naruszeń jakie winny spowodować cofnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów są nieprawidłowe.

Odnośnie składowania odpadów o kodzie 16 01 19 (tworzywa sztuczne, zderzaki samochodowe) poza kontenerami skarżąca wskazała, że ustalenia na skutek kontroli po dokonaniu pierwszego wezwania były takie, że jedynie część zderzaków znajdowała się poza kontenerami a część na hałdzie przy czym część ta była przygotowana do wywozu. Ponadto zderzaki te rzeczywiście zostały usunięte z placu - ich obecności nie ujawniono w czasie kolejnej kontroli. Wskazać więc należy, że w zakresie pierwszego wezwania skarżąca nie usunęła uchybień tylko w nieznacznym zakresie, przy czym rzeczywiście była w czasie ich usuwania w czasie trwania kontroli. Ponadto uchybienie to nie dotyczyło substancji groźnych dla środowiska a jedynie zderzaków z tworzyw sztucznych.

Odnośnie uchybień wskazanych w drugim wezwaniu Starosty to skarżąca nie była wzywana do usunięcia naruszeń w zakresie magazynowania opon połączonych z felgami stalowymi. Okoliczność, iż opony te były połączone z felgami uprawdopodabnia twierdzenie skarżącej, że opony te stanowiły części zamienne do pojazdów skarżącej. W zakresie magazynowania odpadów zmieszanych niewiadomego pochodzenia skarżąca konsekwentnie wskazywała, że ich posiadaczem jest J. G. - w tym zakresie organ wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu uznał przeciwnie.

W tym stanie rzeczy okoliczność, iż odpady o kodzie 16 01 99 (inne odpady z pojazdów) nie były przechowywane w beczkach stalowych w miejscu wyznaczonym na placu okazała się jedyną przyczyną cofnięcia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe nieprawidłowości miały charakter drobny, a ponadto żadna z nich nie spowodowała szkody w środowisku. Pomimo to organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie wobec skarżącej najbardziej rygorystycznej sankcji w postaci utrzymania w mocy decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów celem umożliwienia zastosowania normy z art. 47 ust. 7 ustawy.

Pomimo ustalenia przez SKO, że znaczna część uchybień stwierdzonych przez organ I instancji nie mogła stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, organ odwoławczy podstawą wydania zaskarżonej decyzji uczynił pomimo to nieliczne i drobne uchybienia. Towarzyszyła temu argumentacja, iż obowiązek organu wynikający z tej normy prawnej z art. 47 ust. 2 ustawy jest niezależny od charakteru i zakresu naruszeń. W rezultacie doszło do dokonania przez organ odwoławczy automatycznej kwalifikacji zachowania skarżącej jako niezgodnego z wydanym zezwoleniem i uzasadniającego cofnięcie tego zezwolenia, bez uwzględnienia jakichkolwiek elementów ocennych w zakresie wagi i skutków jej uchybień w zakresie udzielonego zezwolenia.

W końcowej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej skupiła się na opisaniu skutków niemożności dalszego prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie zbierania odpadów i konsekwencji finansowych dla skarżącej związanych z niemożnością prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 21), jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy). Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia.

Odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Powyższe oznacza, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj.

1. 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem.

Organ właściwy do wydania zezwolenia zobowiązany jest do stałego monitorowania sposobu wykonywania uzyskanego przez podmiot indywidualny zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 6 ustawy postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wszczynane jest z urzędu. Wobec tego, jeśli wyniki takich kontroli działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów wykażą nieprawidłowości skutkujące zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy koniecznością cofnięcia zezwolenia, to organ właściwy powinien wezwać do usunięcia nieprawidłowości. "Wezwanie do usunięcia nieprawidłowości powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony. Przeprowadzenie przez organ dowodów potwierdzających istnienie naruszenia umożliwia właściwe sformułowanie treści kierowanego do posiadacza odpadów wezwania do zaniechania naruszeń" (tak Bartosz Rakoczy – komentarz do art. 47 ustawy o odpadach, publ.

Lex/el.). Wyjaśnić jednakże należy, że właściwy organ (tu Starosta) może korzystać z każdego dowodu, o ile stwierdzi, że jest on wiarygodny, to jest umożliwiający przekonanie się o istnieniu bądź nieistnieniu określonych faktów. Wynika to z art. 75 § 1 k.p.a., który wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem są dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje na istnienie w postępowaniu administracyjnym otwartego katalogu środków dowodowych, a zatem dopuszczalne jest wykorzystanie w tym postępowaniu także dowodów niewymienionych w tym przepisie.

Nadto k.p.a. przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, to jest nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu danego faktu, czyli nie wprowadza hierarchii środków dowodowych (poza subsydiarnym dowodem z przesłuchania stron). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje także zapatrywanie, że organ administracyjny nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie utrwalonym przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r. I OSK 1206/11, publ. Lex/el.). Dowód pozyskany przez inny organ, w tym przypadku organ ochrony środowiska, mógł zatem posłużyć Staroście do ustalenia, że zachodzą przesłanki do wystosowania wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach.

Zauważyć wypada, że w trakcie oględzin dokonywanych przez organ ochrony środowiska także pracownik Starostwa sporządził protokół, na potrzeby niniejszego postępowania. Niesporna w sprawie jest okoliczność, że owe wezwania były kierowane do skarżącej dwukrotnie, wyznaczono w nich konkretne terminy do usunięcia stwierdzonych naruszeń udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów, po upływie tych terminów przeprowadzone zostały kontrole celem sprawdzenia czy wystosowane wezwania zostały wykonane przez skarżącą. Wskutek ustalenia, że działalność w zakresie zbierania odpadów dalej prowadzona jest z naruszaniem warunków udzielonego zezwolenia wszczęto postępowanie administracyjne, w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów.

Następnie decyzją z 25 września 2017 r. Starosta cofnął zezwolenie na zbieranie odpadów wydane 12 października 2016 r. K. W., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "[..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję o cofnięciu zezwolenia.

Na wstępie, w kontekście powołanych przepisów prawa, należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, zamiast umorzenia postępowania. Podzielenie bowiem w tym zakresie stanowiska pełnomocnika skarżącej czyniłoby bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05 oraz z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, dostępne na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się uznania za bezprzedmiotowe postępowania odwoławczego w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, ponieważ w dniu rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy upłynął już okres, na który decyzją Starosty z 12 października 2016 r. udzielone zostało zezwolenie na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie zbierania odpadów. Natomiast postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia na zbieranie odpadów zostało przez Starostę zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia co do legalności decyzji o cofnięciu zezwolenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość podstępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest bowiem zgodność z prawem cofnięcia skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów. W sytuacji, jeżeli okres na jaki zezwolenie zostało udzielone już upłynął, to zdaniem Sądu nie było przeszkód, aby organ II instancji rozpoznał odwołanie i orzekł merytorycznie co do istoty sprawy. Zaznaczyć należy, że bezzasadnie wiąże pełnomocnik skarżącej umorzenie postępowania odwoławczego z brakiem istnienia okoliczności cofnięcia zezwolenia. Bowiem nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do orzekania o prawidłowości decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów i umorzył postępowanie odwoławcze to w mocy pozostałaby decyzja o cofnięciu zezwolenia wydana przez organ I instancji. Oznaczałoby to, że przeszkoda do ponownego udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów wskazana w art. 47 ust. 7 ustawy o odpadach dalej by istniała.

Korzystniejsze jest zatem dla strony skarżącej poddanie kontroli legalności decyzji o cofnięciu odpadów. Nierozpoznanie odwołania od decyzji o cofnięciu zezwolenia w sytuacji upływu okresu na jaki zezwolenie zostało wydane i umorzenie postępowania odwoławczego powodowałoby, że wydana decyzja pozostałaby poza jakąkolwiek kontrolą instancyjną czy sądową.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o odpadach należy wskazać, że w zasadzie nie było sporu co do tego, że skarżąca jako posiadacz odpadów, dysponując zezwoleniem na ich zbieranie, działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem, co ujawniły kontrole pracowników Starostwa i Regionalnego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Oględziny terenu, na którym prowadzona była działalność w zakresie zbierania odpadów potwierdziły, że odpady były przechowywane niezgodnie z wydanym zezwoleniem oraz część odpadów znajdujących się na terenie nie było objętych w ogóle zezwoleniem. Podkreślić należy, że z treści znajdującego się w aktach zezwolenia na zbieranie odpadów z 12 października 2016 r. wynika, że działalność prowadzona przez skarżącą jest tożsama z tą jaką na tym terenie prowadził J. G. Skarżąca wnioskowała o udzielenie zezwolenia na 10 lat, jednak organ z uwagi na sprzeciw okolicznych mieszkańców wywołany uciążliwościami działalności prowadzonej przez J. G. udzielił zezwolenia jedynie na rok.

Z uzasadnienia decyzji udzielającej zezwolenia wynika także, że skarżąca miała świadomość, że poprzednio działalność na tym terenie prowadzona była niezgodnie tak z przepisami o gospodarowaniu odpadami, jak i warunkami udzielonego zezwolenia. W momencie kontroli przeprowadzonej przed wydaniem zezwolenia plac składowy był w trakcie sprzątania. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu skarżąca twierdziła, że nie wszystkie odpady na terenie, na którym ona prowadzi działalność, który dzierżawi i za który opłaca czynsz, należą do niej. Podawała, że część z tych odpadów związana jest z działalnością prowadzoną przez J. G. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że samo takie twierdzenie nie może skutecznie zakwestionować przyjęcia, że znajdujące się na terenie odpady należą do władającego tym terenem, czyli do skarżącej. Kwestie tego czy skarżąca zgodziła się, aby kto inny prowadził na tym terenie działalność w zakresie zbierania i gospodarowania odpadami pozostaje poza przedmiotem sprawy.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że teren ten skarżąca dzierżawi od momentu uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, na tym terenie zbieranie i przechowywanie odpadów powinno bezwzględnie odbywać się zgodnie z wydanym w tym zakresie zezwoleniem. W takich okolicznościach sprawy w dniu 9 lutego 2017 r. została przeprowadzona pierwsza kontrola podczas której ustalono wykonywanie na terenie, którym włada skarżąca, prac związanych z demontażem autobusu. Po złożeniu wyjaśnień, że prace demontażu wykonywał J.G. skarżąca zobowiązała się do uprzątnięcia placu do końca okresu wakacyjnego podając, że wykonujący na tym terenie tożsamą działalność w zakresie zbierania odpadów przed nią J. G. nie uprzątnął terenu. Kolejne kontrole skutkowały wystosowaniem do skarżącej dwóch wezwań w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Kierowanie takich wezwań do usunięcia w oznaczonym terminie naruszeń stanowi etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia wydanego pozwolenia na zbieranie odpadów.

W każdym wezwaniu skarżąca pouczona została o treści art. 47 ust. 2 o odpadach stanowiącym, że w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Treść wezwań wyraźnie wskazywała na konsekwencje niezastosowania się w całości do otrzymanego wezwania. Bezspornie również - na skutek wezwania skarżącej do niezwłocznego zaniechania ujawnionych naruszeń - skarżąca nie usunęła wszystkich nieprawidłowości w terminie wyznaczonym w tym celu przez organ I instancji. Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje braku wywiązania się w całości z treści nałożonych w wezwaniach naruszeń kładąc nacisk na brak spowodowania szkody w środowisku i nieuwzględnienie jakichkolwiek elementów ocennych w zakresie wagi i skutków uchybień w zakresie udzielonego zezwolenia.

Niezasadny jest ten zarzut, gdyż mając na uwadze treść art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach bez znaczenia pozostaje, czy gromadzenie odpadów w miejscu i sposób niezgodny z zezwoleniem stwarza dodatkowo zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; wystarczający jest sam fakt prowadzenia działalności z naruszeniem przewidzianych w nich warunków.

Zaznaczyć jeszcze należy, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania (przetwarzania) odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., II GSK 2561/14, Lex nr 2141079). Sąd podziela ugruntowany pogląd, który wynika z literalnej wykładni przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, że ustawodawca nie dopuszcza uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia w trybie art. 47 tej ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi sztywnymi regułami, podlegającym konkretnym reżimom prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2014 r., III SA/Gl 1521/13, Lex nr 1522804).

Prawidłowości dokonanej oceny sprawy przez orzekające w sprawie organy nie zmieniają podnoszone przez skarżącą trudności z uprzątnięciem placu po poprzedniku, czy też dostarczanie przez klientów odpadów, na których zbieranie skarżąca nie posiadała zezwolenia. Okoliczności te, wobec jednoznacznych zapisów w udzielonym zezwoleniu na zbieranie odpadów oraz brzmienia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Podniesione w skardze argumenty dotyczące utraty płynności finansowej przez skarżącą wskutek konieczności zakończenia działalności oraz w efekcie zwolnienia zatrudnionych pracowników nie mogą mieć znaczenia, gdyż stanowią pozaustawowe okoliczności i jak już wyżej wskazano, decyzja o cofnięciu zezwolenia nie jest podejmowana w ramach jakichkolwiek przesłanek ocennych czy uznaniowych.

Z tych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ złożonych przez skarżącą wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie dokonały bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, a wyżej opisany charakter związany decyzji o cofnięciu zezwolenia nie rodził po ich stronie obowiązku prowadzenia postępowania w kierunku wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych naruszeń. Prawidłowo także organy odkodowały treść przepisów prawa materialnego, a ustalony stan sprawy uzasadniał ich zastosowanie.

Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.