Uzasadnienie
Skarga J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO Gd/3932/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 19 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną – K. D., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 25 sierpnia 2021 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie i obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2023 r.
Wójt Gminy Dziemiany decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia. Jednakże, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 maja 2022 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy Dziemiany decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r., nr OPS.5202.212.1.2021/2022, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), również nie przyznał skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia.
Organ stwierdził bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby skarżący zrezygnował z zatrudnienia ani też, że nie podejmuje on zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną żoną.
Organ wskazał przy tym, że z dokumentacji sprawy, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 czerwca 2022 r., wynika niewątpliwie, że żona skarżącego ze względu na posiadane schorzenia wymaga opieki osób trzecich. Żona skarżącego choruje przewlekle: szpiczak plazmocytowy IgG kappa - progresja, przewlekłe zapalenie wątroby typu B – stan po biopsji wątroby, niedosłuch prawostronny, zespół Maniera, nadciśnienie tętnicze. Stan po konsolidacji wysokodawkową chemioterapią wspomaganą autologicznym przeszczepieniem komórek krwiotwórczych z krwi obwodowej. Żona skarżącego przyjmuje chemioterapię w postaci kapsułek (cykl 1 raz dziennie przez 21dni/7dni przerwy), chemioterapię dożylną, 1 raz w tygodniu Deksametazon oraz leki na choroby współistniejące. Ponadto, z uwagi na nietrzymanie moczu wymaga zaopatrzenia w materiały chłonne. W związku z progresją choroby rozpoczęła III linię leczenia, a w najbliższym półroczu planowany jest przeszczep szpiku.
Jednocześnie, organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt sprawowania przez skarżącego osobistej opieki nad żoną. Małżonkowie mieszkają razem. Do codziennych czynności opiekuńczych skarżącego nad żoną należy: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu się, pomoc w dotarciu do toalety, gdy żona jest w gorszej kondycji fizycznej (szczególnie po otrzymaniu dożylnej chemioterapii). Nadto, skarżący codziennie pomaga żonie w ćwiczeniach rehabilitacyjnych, codziennie przygotowuje posiłki, które jego żona spożywa samodzielnie. Samodzielnie również dokonuje pomiarów ciśnienia oraz przyjmuje wcześniej przygotowane przez męża leki. Żona skarżącego nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie. W sytuacjach pogorszenia stanu zdrowia skarżący czuwa przy żonie w godzinach nocnych. Żona skarżącego, w związku ze zdarzającymi się osłabnięciami, nie może przez dłuższy okres czasu przebywać w domu sama.
Skarżący musi pozostawać w gotowości, aby pomagać żonie i tym samym nie może podjąć pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Poza czynnościami opiekuńczymi skarżący zapewnia opał na zimę oraz ogrzewa dom. Towarzyszy żonie na spacerach, w wyjściu do kościoła oraz podczas wizyt lekarskich. Dwa razy w tygodniu zawozi i odbiera żonę ze szpitala. Robi zakupy, realizuje recepty, a także załatwia sprawy urzędowe. W piśmie z dnia 11 października 2021 r. skarżący oświadczył, że czynności wykonywane podczas opieki sprowadzają się do: higieny, prowadzenia do toalety, podmywania, przygotowywania ubrań i ubierania, ćwiczeń fizycznych, masaży, oklepywania, mierzenia ciśnienia, podawania leków, przygotowywania i podawania posiłków, czuwania podczas snu, obowiązków domowych (pranie, prasowanie, sprzątanie), wizyt lekarskich, opłacania rachunków, robienia zakupów, realizacji recept, załatwiania spraw urzędowych, wyjścia do kościoła, na spacery, czynności przydomowych (przygotowanie opału, ogrzanie domu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze).
Ustalono nadto, że skarżący do momentu objęcia opieki nad żoną był aktywny zawodowo, lecz z uwagi na pogarszający się stan zdrowia żony zrezygnował z aktywności zawodowej i od lipca 2018 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący posiada wykształcenie zawodowe, zawód wyuczony stolarz, pracował w firmach ogólnobudowlanych. Jak twierdzi, bez większych trudności znalazłby zatrudnienie w lokalnych firmach zajmujących się przetwórstwem drewna jak i w firmach ogólnobudowlanych. Jednak zły stan zdrowia żony wymaga stałej opieki drugiej osoby i nie pozwala mu na podjęcie pracy zarobkowej.
Wskazano także, że z relacji skarżącego wynika, że nikt poza nim, nie mógłby podjąć się opieki nad jego żoną. Matka jego żony ma 88 lat, ośmioro rodzeństwa żony ze względu na stan zdrowia i znaczną odległość zamieszkania oraz obowiązki rodzinne nie są w stanie odpowiednio się nią zająć. Małżonkowie posiadają czworo dzieci: córka M. mieszka w Gdańsku i przebywa na urlopie wychowawczym, syn Ł. pracuje i mieszka w S., córka P. mieszka z rodzicami i pracuje zawodowo, córka A. także mieszka z rodzicami i uczy się w Liceum. Z córką M. i synem Ł. oboje z żoną od jakiegoś czasu nie utrzymują kontaktów. Z kolei, córki mieszkające wraz z rodzicami nie są w stanie sprawować opieki stałej ze względu na zobowiązania zawodowe.
Powołując się na powyższe, organ stwierdził, że istnieje taka możliwość zorganizowania opieki nad niepełnosprawną, przy współudziale dzieci, aby skarżący mógł podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ podkreślił przy tym, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności żony skarżącego, nie jest ona osobą leżącą, jest w miarę samodzielna, porusza się po mieszkaniu, przyjmuje leki, spożywa sama posiłki, mierzy sobie ciśnienie. Nie kwestionując złego stanu zdrowia żony skarżącego i konieczności udzielenia jej przez skarżącego pomocy, organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jak również sprawowanie opieki nie stanowi o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący mieszka w jednym domu z osobą z niepełnosprawną, a więc wszystkie czynności dnia codziennego np. zaopatrzenie w drewno, opalanie domu w okresach grzewczych, sprzątanie, gotowanie, spacery, wyjścia do kościoła nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innych osób. Z kolei, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego w sytuacji, gdy jego żona jest w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować (przyjąć posiłek, leki, zmierzyć sobie ciśnienie), przez krótki okres czasu może zostać sama w domu, nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki na niepełnosprawną. Także, konieczność towarzyszenia żonie w wizytach lekarskich nie może stanowić przeszkody uniemożliwiającej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Brak jest zatem okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że żona skarżącego jest na tyle niesamodzielna, że konieczna jest stała obecność i opieka skarżącego uniemożliwiająca podjęcie mu zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną.
Przede wszystkim, zdaniem Kolegium, nie można uznać aby skarżący zrezygnował z zatrudnienia bądź nie podejmował zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad żoną. Skarżący od 2015 r. prowadził działalność gospodarczą w formie usług ogólnobudowlanych, w tym m.in. realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych, wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych, tynkowanie, zakładanie stolarki budowlanej, wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych, tynkowanie, zakładanie stolarki budowlanej, posadzkarstwo, tapetowanie i oblicowywanie ścian, malowanie i szklenie, wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych, wykonywanie konstrukcji i pokryć dachowych, pozostałe specjalistyczne roboty budowlane.
Skarżący prowadził działalność gospodarczą do 29 czerwca 2018 r., natomiast jego żona orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym otrzymała w dniu 25 sierpnia 2021 r. Wcześniej, od 2017 r. żona skarżącego posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z tym orzeczeniem żona skarżącego mogła pracować w warunkach chronionych. Tym samym, zdaniem Kolegium, nie można uznać, że aktualnie, gdyby nie opieka nad żoną, skarżący poszedłby do pracy. Skarżący posiada bowiem także umiejętności w zakresie usług budowlanych, które nie muszą być wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, lecz w okresie, gdy skarżący nie pomaga żonie – tapetowanie, malowanie, szklenie.
Nadto, zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wypełnia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Co prawda żona skarżącego jest osobą chorą, przyjmującą chemioterapię, jednak równocześnie porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, wychodzi na spacery z mężem, wychodzi do kościoła. Żona skarżącego samodzielnie przyjmuje leki, samodzielnie mierzy sobie ciśnienie. Skarżący pomaga żonie przy czynnościach higienicznych, ubieraniu się, sprząta, gotuje, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe. Zakres faktycznie sprawowanej opieki nad żoną nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad żoną. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym a zakres tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych.
Czynności opiekuńcze tego rodzaju mogą być realizowane także przez osoby aktywne zawodowo. Nadto, jak podkreśliło Kolegium, ze skarżącym i jego żoną mieszkają dwie pełnoletnie córki, które także odciążają skarżącego w pomocy nad żoną po pracy lub w weekendy i dlatego też skarżący może podjąć pracę nawet w niepełnym wymiarze poza godzinami nieobecności córek.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Dziemiany z dnia 29 czerwca 2022 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał tym samym, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że skarżący, jako mąż jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. Nadto, w sprawie niesporne jest, że żona skarżącego, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie z dnia 25 sierpnia 2021 r.
Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające organy ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle przedstawionej argumentacji.
Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.
Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy oceniły, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, wskazując, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad żoną a rozmiar i zakres opieki skarżącego nad żoną nie wymusza na nim niepodejmowania zatrudnienia, tym bardziej, że razem ze skarżącym i jego żoną mieszkają dwie pełnoletnie córki, które powinny pomagać skarżącemu w opiece nad matką.
Tymczasem, organ I instancji na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i zgromadzonej dokumentacji ustalił, że skarżący sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną. Z ustaleń organu I instancji wynika przy tym, że do codziennych czynności opiekuńczych skarżącego związanych z opieką nad żoną, oprócz czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, należy m.in.: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (mycie się), ubraniu, pomoc w ćwiczeniach rehabilitacyjnych, przygotowanie posiłków. Niewątpliwie, żona skarżącego nie jest osobą leżącą i po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Jednakże, jak ustalono, skarżący musi pomagać żonie w dotarciu do toalety, w sytuacji pogorszenia stanu zdrowia czuwa przy żonie z godzinach nocnych a w związku ze zdarzającymi się osłabnięciami żona skarżącego nie może przebywać sama w domu.
Wskazać zaś należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.
W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, wskazać należy, że miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie a także w dacie orzekania przez organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę. Podkreślić jednocześnie trzeba, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta jedynie na negatywnej (nawet jeżeli w jakimś stopniu osadzonej w okolicznościach sprawy) ocenie dotychczasowej aktywności (czy też braku aktywności) wnioskodawcy na rynku pracy (zob. wyrok WSA W Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 432/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Wobec tego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wskazano, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Sąd podziela przy tym przedstawiony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, przedstawiona przez orzekające w sprawie argumentacja budzi wątpliwości co do jej zasadności, tym bardziej że, jak wynika z akt sprawy, skarżący w związku z opieką nad żoną ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tymczasem, organ (pierwszej instancji) przyznając skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez skarżącego spełnione w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad żoną a w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, uznały, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego nad żoną opieką a rezygnacją przez niego z zatrudnienia.
Powyższe, świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.
Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez skarżącego żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi nadto naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Przy czym, Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącego i organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie.