Uzasadnienie
Skarga J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zblewo z 28 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. F. została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Wójt Gminny Zblewo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przyczynę odmowy stanowiło niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Ponadto, za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, iż skarżący pobiera rentę. Organ za przesłankę negatywną uznał także okoliczność, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy powyższą decyzję, jednak z odmiennych powodów. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził natomiast, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Cytując przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana, jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 624/12). Opieka taka nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia.
Organ wskazał, że wnioskiem z 30 marca 2022r. o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad E. F. (ur. 17.02.1940r.) zwrócił się syn J. F. E. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 19 sierpnia 2003r. stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 1998r., orzeczenie wydano na stałe.
E. F. mieszka z rodziną syna J.F. J. F. wraz z żoną M. F.-F. prowadzą rodzinny dom dziecka od 2012 roku (umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka: z dnia 18 kwietnia 2012r., z dnia 31 sierpnia 2017r., z dnia 30 sierpnia 2022r. nr 4/2022 w aktach organu odwoławczego). Z ww. umów wynika, że wynagrodzenie z tytułu prowadzenia rodzinnego domu dziecka przysługuje żonie M. F.-F. Pod opieką prowadzonego przez małżonków rodzinnego domu dziecka znajduje się dziewięcioro dzieci w wieku 7, 9, 11, 12, 13, 14 (3 dzieci) i 16 lat, dwoje dzieci posiada orzeczenie o niepełnosprawności, jedno z dzieci uczęszcza do Specjalnego Ośrodka Szkolno-wychowawczego w Starogardzie Gdańskim, żadne z dzieci nie jest spokrewnione z małżonkami, są to dzieci z różnymi problemami i schorzeniami (wywiad środowiskowy w aktach organu odwoławczego).
J. F. (lat 54) udokumentował w niniejszej sprawie aktywność zawodową w okresach: 2 marca 1992r. - 31 marca 1992r., (ok. 1 miesiąca), 3 sierpnia 1992r. – 17 marca 1993r. (ok.8 miesięcy), 15 sierpnia 2007r. – 28 grudnia 2011r. (działalność gospodarcza, ok. 5 lat). Z pisma ZUS z dnia 20 stycznia 2016r. r. wynika ilość okresów składkowych - 23 lata, 10 miesięcy i 2 dni.
J. F. nie jest osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (art.64 ust.3 i 5a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Dz.U. t.j. z 2022r. poz.447, zwanej dalej w.r.s.p.z.). Do takiej pomocy zatrudniona jest inna osoba (umowa z dnia 31 grudnia 2021r., aneks z dnia 22 czerwca 2022r. w aktach organu odwoławczego). Z umowy tej wynika, że czas pracy nie może przekroczyć 100 godzin w miesiącu, od 1 czerwca 2022r. 120 godzin. J. F. od dnia 1 stycznia 2012r. miał ustalone na matkę prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna, obecnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W wywiadzie środowiskowym J. F. podał, że zakres opieki nad matką wyklucza podjęcie zatrudnienia, opieka nad matką jest ciągła, musi ją zapewniać 24 godz. na dobę. E. F. choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, przewlekły zespół wieńcowy (po zawale serca), kilka lat temu miała udar, w grudniu 2021 miała zabieg ortopedyczny z powodu złamania lewej kości udowej (dokumentacja medyczna).
Po powrocie ze szpitala poruszała się na wózku inwalidzkim, sama nie przemieszczała się na nim, miała odleżynę na pięcie w związku z którą przychodziła raz w tygodniu do czerwca 2022r. pielęgniarka środowiskowa. Obecnie na skutek rehabilitacji (od czerwca 2022r. 6 tygodni przebywała w Centrum Rehabilitacji w Sopocie) porusza się także przy pomocy balkonika. Zakres opieki nad niepełnosprawną stanowią: pomoc przy wstaniu z łóżka, niekiedy pomoc przy porannej toalecie (w sytuacji, gdy E. F. nie może ustać przy umywalce, wówczas syn przyprowadza wózek inwalidzki i pomaga wyjść z toalety), pomoc przy ubieraniu bielizny i spodni, przygotowanie śniadania, mierzenie poziomu cukru we krwi, podanie insuliny, mierzenie ciśnienia, ok.godz.10-11 podanie drugiego śniadania, przed obiadem wyjście na spacer obecnie przy pomocy balkonika, w przypadku zmęczenia na wózku, po powrocie odpoczynek, następne podanie insuliny, ok. godz. 14 podanie obiadu, który przygotowuje żona, w zależności od pogody spacer lub spędzanie czasu przez matkę w swoim pokoju, gdzie przychodzą do niej po szkole dzieci, ok. 17-18 podanie kolacji i leków (posiłek rozdrobniony), mierzenie poziomu cukru we krwi i podanie insuliny, ok.20 kąpiel, w nocy pomoc w skorzystaniu z toalety (nie jest pampersowana), w zależności od potrzeby obcinanie paznokci, przywiezienie fryzjera do domu, zawiezienie na wizyty lekarskie i uczestniczenie w nich, obecnie realizowane są tylko wizyty kontrolne, nie odbywa się żadna rehabilitacja, nie przychodzi pielęgniarka środowiskowa, oczekuje ze skierowania na rehabilitację domową (80 dni zabiegowych).
Po pobycie w Centrum Rehabilitacji w Sopocie stan E. F. uległ poprawie, obecnie może poruszać się przy pomocy balkonika, przed pobytem w Centrum poruszała się tylko na wózku inwalidzkim i tylko przy pomocy drugiej osoby, obecnie na wózku też nie przemieszcza się samodzielnie, wymaga pomocy przy wstaniu z łóżka i wózka, w przypadku nieobecności syna, opiekę zapewnia żona i starsze dzieci. W wywiadzie wskazano, że E. F. wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby.
Z wywiadu wynika, że E. F. samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej przez syna i żonę (obiady) J. F. posiłki, sama zażywa przygotowane przez syna leki, samodzielnie wykonuje poranną toaletę, sama przemieszcza się do toalety i samodzielnie z niej korzysta, może poruszać się za pomocą balkonika, jest w stanie sama założyć górną część garderoby.
Kolegium stwierdziło, że z opisanych okoliczności nie wynika, aby istniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez J. F. (nie podejmowaniem przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Dodatkowo opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje, przy należytej jego organizacji, zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki.
Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy stwierdził organ odwoławczy, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na skarżącym niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie (wywiadu środowiskowego) wynika, że E. F., po mieszkaniu może poruszać się za pomocą balkonika, samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane przez syna lub jego żonę posiłki, samodzielnie korzysta z toalety. Czynności wykonywane przez syna związane z osobistą opieką nad matką sprowadzają się do pomocy przy wstaniu z łóżka, pomocy przy kąpieli, czasami przy porannej toalecie, przy ubieraniu, przygotowaniu posiłków (obiad przygotowuje żona dla całej rodziny) i leków oraz ich podania, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru we krwi, podania insuliny. W orzecznictwie wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków śniadania, obiadu, są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia.
W ocenie Kolegium czynności, związane z opieką nad matką, przy właściwej organizacji oraz odpowiednim zabezpieczeniu, nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, nie wymagają całodobowej osobistej opieki. Czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu, nie zajmują stale czasu stronie. Podkreślono, że skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż E. F. nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Skoro obowiązki wykonywane przez J. F. w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia
Mając na uwadze materiał dowodowy oraz opisany stan faktyczny sprawy Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Przy czym Kolegium nie kwestionuje tego, że matka skarżącego wymaga pomocy i wsparcia, ale pomoc jej nie przekreśla możliwości podjęcia przez J.F. zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy wskazał również, że małżonkowie M. F.-F. i J. F. tworzą rodzinny dom dziecka, oni prowadzą ten dom, na obojgu małżonkach ciąży realizacja zadań przewidzianych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zadania przewidziane w ww. ustawie realizowane są przez wszystkie osoby tworzące rodzinny dom dziecka. Jeżeli rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie, to obojgu wlicza się do okresu pracy pełnienie funkcji rodzinnej pieczy zastępczej.
Nie ma znaczenia, iż wynagrodzenie jest wypłacane tylko jednemu małżonkowi wskazanemu w umowie (art.68 w.r.s.p.z.). Zakres zadań stojących przed rodzinnym domem dziecka sprowadza się do zapewnienia dziecku całodobowej opieki i wychowania (art.40 ust.1 w.r.s.p.z.). Niewątpliwie opieka nad dziewięciorgiem małoletnich dzieci, w tym z niepełnosprawnościami i problemami, wymaga dużego zaangażowania ze strony obojga małżonków, o czym świadczy chociażby zatrudnienie do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi innej osoby. W ocenie Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę nie jest związane wyłącznie koniecznością opieki na matką, ale także innymi względami tj. koniecznością wypełniania zadań związanych z opieką nad dziewięciorgiem małoletnich dzieci, co wymaga także zaangażowania ze strony J.F.
W złożonej skardze zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwe przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji skarżącego nie nastąpił zbieg praw do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawniający skarżącego do wyboru jednego z nich.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na posiadane przez jego matkę orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zakwestionował uznanie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia w sprawowaniem opieki nad matką. Podał, że już wcześniej wskazywał, iż przynajmniej raz na godzinę, musi zajrzeć do swojej matki, która co prawda, porusza się samodzielnie, jednak wymaga zwiększonego nadzoru nad nią, gdyż zawsze istnieje ryzyko, że może się przewrócić, uderzyć. Co najmniej raz w tygodniu matka przewraca się, nie może samodzielnie się podnieść, woła skarżącego, który pomaga się jej podnieść. Oczywistym jest, iż skarżący zatrudnienia podjąć nie może, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Musi czuwać nad swoją matką, która nawet na godzinę nie może być pozostawiona sama, a zatem niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną winno wypełnić przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skarżący nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji skarżącego nie nastąpił zbieg praw do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawniający skarżącego do wyboru jednego z nich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że
- 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy.
Kwestią sporną pozostawało istnienie w sprawie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad matką.
Dokonując oceny w tym zakresie, należy uwzględnić, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).
Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego, a skarżący wykonuje wskazane wyżej czynności.
W zestawieniu czynności opisanych w oświadczeniu skarżącego z 30 marca 2022 r. wymienione są między innymi przygotowywanie posiłków zgodnie z dietą cukrzycową, zapewnienie dojazdu do lekarzy specjalistów, zmiana opatrunków, prowadzenie do toalety, kąpiel, zmiana odzieży, pielęgnacja ciała kremem przeciwodleżynowym, dawkowanie leków, pomoc przy rehabilitacji, sprzątanie pokoju podopiecznej. Podopieczna przeszła udar, złamanie biodra i posiada szereg schorzeń (w tym cukrzycę), które co nie jest sporne skutkują koniecznością objęcia jej opieką. Z wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2022 r. wynika też, że skarżący zapewnia matce opisaną wyżej opiekę przez całą dobę jak również to, iż przystosował pomieszczenie, w którym przebywa podopieczna do jej potrzeb.
Przeprowadzony ponownie wywiad środowiskowy z dnia 13 października 2022 r. potwierdza ustalenia opisane powyżej. Jedyną zmianą jest to, iż E.F. po 6- tygodniowym pobycie w Centrum Rehabilitacji w Sopocie może przez chwilę chodzić przy pomocy balkonika. Jednakże zdaniem Sądu ta zmiana, wbrew ocenie organu odwoławczego, nie wpływa na konieczność zapewnienia przez skarżącego opieki nad matką. Z tego wywiadu wynika bowiem, że E. F. jest nadal całkowicie uzależniona od pomocy skarżącego i mimo tego, że stara się chodzić przy chodziku zawsze potrzebuje pomocy przy wstaniu z łóżka czy wózka.
Zdaniem Sądu, nie tylko osoby leżące, wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach.
W świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ustalenia organu w tym zakresie mogą być odmienne w wyjątkowych sytuacjach, winny być poprzedzone wnikliwą, opartą na faktach oceną stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Organ administracji rozpoznający wniosek, co do zasady, nie jest bowiem uprawniony od oceny stanu zdrowia i sprawności osoby pozostającej pod opieką.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącego, ale również informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego. Te materiały w sprawie zostały zgromadzone, jednak ich ocena dokonana przez organy prowadzące postępowanie jest wadliwa. Uznanie przez organy w rozpatrywanej sprawie, że zakres sprawowanej opieki nie jest znaczny i umożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Sąd nie podziela stanowiska organów, iż wynikający z akt sprawy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką przekreśla uznaniu, że jest to opieka stała. Jak wynika z akt sprawy opieka sprawowana przez skarżącego nad matką jest stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący prawidłowo sprawuje opiekę nad matką, a zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia mu podejmowanie zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać także należy, że zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania.
Natomiast bez znaczenia w sprawie w ocenie Sądu pozostają okoliczności podniesione przez organ odwoławczy, że skarżący razem z żona tworzą rodzinny dom dziecka. Zauważyć bowiem należy, iż osobami prowadzącymi rodzinny dom zgodnie z umową z dnia 30 sierpnia 2022 r. są małżonkowie M. F.-F. i J. F., natomiast wynagrodzenie z tego tytułu przysługuje tylko jednemu z małżonków – M. F.-F. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 447) jedynie osoba, której przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, nie może kontynuować lub podjąć dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez zgody właściwego starosty.
Nadto do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżącego wraz z małżonką na podstawie umowy zlecenia zatrudniona została Pani T. G. Zatem wiarygodne jest przyjęcie, że jedyną przeszkodą do podjęcia zatrudnienia przez skarżącego jest konieczność sprawowania opieki nad matką.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).