Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.
Z akt postępowania administracyjnego wynikają następujące istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 października 2004 r. nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] położonej w K. B. gminie K. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 grudnia 2004 r.
W dniu 13 grudnia 2004 r. organ I instancji skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 21 lutego 2005 r. wystawiono tytuł wykonawczy, który doręczono skarżącemu.
Ostateczna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki była przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 30 maja 2006 r. (II SA/Gd 108/05) orzekł o jej oddaleniu. Sąd ten również wcześniej wydanym postanowieniem z 31 marca 2005 r. wstrzymał wykonanie podjętych przez organy decyzji rozbiórkowych.
W dniu 18 kwietnia 2005 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło przekazane z organu odwoławczego postanowienie sądu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 7 listopada 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia do wykonania wynikającego z niej obowiązku.
Na postanowienie to zostało wniesione zażalenie. Zażalenie to sporządził i podpisał w imieniu skarżącego radca prawny P. S. powołując się na załączone do zażalenia pełnomocnictwo. Zgodnie z jego treścią skarżący udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa z prawem substytucji "do reprezentowania przed sądami powszechnymi, sądami polubownymi, innymi instytucjami i osobami fizycznymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej oraz przed sądami administracyjnymi w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego – o sygn. II SA/Gd 108/05 zawisłej przed WSA w Gdańsku".(zażalenie i pełnomocnictwo – k. 11).
Na skutek w/w zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 listopada 2005 r. uchylił postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt podjęte postanowienie organ skierował nie do pełnomocnika, lecz do skarżącego na jego adres w W. przy ul. K. [...] wskazywany w dotychczasowej korespondencji.
Następnie po uzyskaniu informacji o oddaleniu skargi na decyzję rozbiórkową i oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku WSA w Gdańsku Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie postanowieniem z 31 stycznia 2008 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954). Postanowienie to również doręczył bezpośrednio skarżącemu. Obie przesyłki zawierające i w/w postanowienie i wcześniejsze postanowienie z 29 listopada 2005 r. zostały na skutek nieodebrania ich przez skarżącego pozostawione przez organ w aktach ze skutkiem doręczenia.
W dniu 25 listopada 2009 r. radca prawny P. S. zwrócił się do organu z pisemnym wnioskiem o doręczenie mu postanowienia z 31 stycznia 2008 r. wskazując, że o jego podjęciu skarżący uzyskał informację dopiero 20 listopada 2009 r. w wyniku otrzymania tytułu wykonawczego wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego o zajęciu jego praw majątkowych na poczet nieuiszczonej grzywny. Do wniosku radca prawny załączył kserokopię późniejszego pełnomocnictwa z 20.11.2009 r. "do reprezentowania przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, sądami polubownymi, Sądem Najwyższym, organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami i osobami fizycznymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie zaskarżenia postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz czynności egzekucyjnych w przedmiocie budynku posadowionego na działce [...] w K. B.". We wniosku pełnomocnik wyjaśnił, że po wniesieniu wcześniejszego zażalenia na postanowienie z 7 listopada 2005 r. skarżący zmienił adres i w aktach sprawy znajduje się odpis skargi kasacyjnej skierowanej do NSA z nowym adresem skarżącego. Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący w toku postępowania administracyjnego od 7 marca 2005 r. jest reprezentowany przez niego.
Uwzględniając powyższy wniosek organ I instancji doręczył pełnomocnikowi odpis postanowienia z 31 stycznia 2008 r.
Jednocześnie wraz z nadanym w dniu 23 listopada 2009 r. wnioskiem o doręczenie odpisu postanowienia pełnomocnik wniósł w imieniu skarżącego zażalenie.
W uzasadnieniu podjętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia stwierdzającego na podstawie art. 134 kpa uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przyjęto, że doręczenie postanowienia na adres skarżącego było prawidłowe. Przesyłka skierowana do skarżącego na dotychczasowy adres była właściwie awizowana, co uprawniało organ do przyjęcia skuteczności doręczenia stosownie do art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że skarżący zmieniając miejsce zamieszkania i nie powiadamiając o tym organu zaniedbał swoje powinności procesowe, które wynikają z art. 41 kpa i 36 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ przyjął, że ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym nastąpiło dopiero w dniu 20 listopada 2009 r. z chwilą złożenia pełnomocnictwa w sprawie zaskarżenia postanowienia w przedmiocie grzywny. Udzielone w latach poprzednich pełnomocnictwo przedstawicielowi strony, dotyczyło skargi kasacyjnej do NSA od wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 108/05 z dnia 20 maja 2006 r. i nie obejmowało omawianej kwestii.
Przyjmując zatem, że doręczenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w trybie art. 44 kpa w dniu 20 lutego 2008 r. z chwilą doręczenia przesyłki na znany organowi adres skarżącego należało wydać postanowienie z art. 134 kpa w odniesieniu do zażalenia wniesionego w dniu 24 listopada 2009 r.
W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 40 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny na adres strony z pominięciem jej pełnomocnika. Wskazano, że w dniu 24 listopada 2005 r. pełnomocnik wniósł zażalenie na wcześniejsze postanowienie organu w przedmiocie grzywny. Do zażalenia zostało dołączone pełnomocnictwo. W trakcie tego postępowania strona zmieniła adres, jednakże cały czas była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i zgodnie z art. 40 § 2 kpa doręczenie powinno nastąpić do jego rąk.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Spór stron dotyczy ustalenia i oceny treści odpisu pełnomocnictwa złożonego przez pełnomocnika w toku postępowania egzekucyjnego w dniu 25 listopada 2005 r. Zdaniem skarżącego pełnomocnictwo to dotyczyło sprawy egzekucyjnej i nakładało na organ egzekucyjny obowiązek dokonywanie doręczeń do rąk pełnomocnika. Z kolei w ocenie organu złożone wówczas pełnomocnictwo nie było pełnomocnictwem do reprezentowania w sprawie egzekucyjnej, lecz dotyczyło wyłącznie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i w związku z tym jego obowiązkiem było dokonywanie doręczeń na adres skarżącego.
Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że po wszczęciu postępowania egzekucyjnego wskutek wystawienia tytułu wykonawczego do akt sprawy egzekucyjnej wpłynął odpis pełnomocnictwa z dnia 7 marca 2005 r. udzielonego przez stronę radcy prawnemu P. S. Co istotne - został on złożony wraz zażaleniem podpisanym przez radcę w imieniu zobowiązanego, w treści którego pełnomocnik powołał się na załączony dokument, a co więcej – zażalenie to zostało rozpatrzone przez organ. W postanowieniu z 29 listopada 2005 r. uchylającym postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny wyraźnie wskazano, że postanowienie jest podjęte w sprawie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez pełnomocnika strony. Na jakiej podstawie zatem organ uznał wówczas możliwość reprezentowania skarżącego przez radcę prawnego na podstawie odpisu pełnomocnictwa z dnia 7 marca 2005 r., skoro w dalszym postępowaniu taką możliwość wykluczył i przyjął, że doręczeń w sprawie należy jednak dokonywać bezpośrednio stronie z pominięciem radcy prawnego.
Organ tej kwestii nie wyjaśnił. W istocie wątpliwości organu co do treści złożonego odpisu pełnomocnictwa powinny w pierwszej kolejności zostać wyjaśnione już po wpłynięciu zażalenia na postanowienie z 7 listopada 2005 r. Ewentualna wadliwość pełnomocnictwa skutkować powinna bowiem uznaniem, że zażalenie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną. Należało zatem już po wpłynięciu pełnomocnictwa do akt wyjaśnić dokładnie jaki jest jego zakres i jakie czynności ono obejmuje (czy jest to pełnomocnictwo ogólne, czy wyłącznie do reprezentowania w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej decyzji rozbiórkowej). Gdyby wówczas organ ustalił tę kwestię prawidłowo nie byłoby wątpliwości do czyich rąk należy dokonywać w sprawie dalszych doręczeń, a przede wszystkim czy należy merytorycznie rozpatrzeć wniesione i podpisane przez radcę zażalenie. Owszem, nawet wadliwe początkowo przyjęcie szerszego zakresu pełnomocnictwa i rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez osobę nieuprawnioną nie uniemożliwiało jeszcze organowi późniejszego przyjęcia, że złożone pełnomocnictwo nie dotyczy prowadzonej sprawy egzekucyjnej, jednak w takim przypadku organ winien był zażądać od pełnomocnika i strony wyjaśnień co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa i ustalić co ono obejmuje.
Skoro bowiem zostało ono złożone do akt sprawy egzekucyjnej to niewątpliwie z zamiarem reprezentowania strony. Rozpatrzenie jednego z zażaleń wniesionych w sprawie przez pełnomocnika mogło utwierdzić stronę w przekonaniu, że złożony dokument pozostaje w zgodzie z oczekiwaniami organu dla przyjęcia prawidłowości umocowania. Organ nie może w jednym postępowaniu zajmować sprzecznych stanowisk tak jak w rozpatrywanej sprawie. Z jednej strony organ uznał bowiem fakt umocowania radcy prawnego, gdyż rozpatrzył wniesione zażalenie, a z drugiej - przy doręczaniu korespondencji - przyjął, że tego umocowania radca nie posiada. Zasadniczo jednak, w sytuacji gdy do prowadzonego przez organ postępowania zgłasza się osoba podająca się za pełnomocnika strony i składa dokument mający ten fakt potwierdzać (art. 33 § 2 kpa) to organ uznając iż dokument ten nie uprawnia tej osoby do reprezentowania strony nie może tak po prostu jej pominąć w sprawie.
Mając na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawarte w art. od 6 do 10 kpa organ winien wyjaśnić zainteresowanym jakiego dokumentu od nich oczekuje dla przyjęcia stosunku pełnomocnictwa w sprawie oraz jakie będą konsekwencje jego braku. Powinien uprzedzić stronę, że pomimo zgłoszenia się danej osoby w charakterze jej pełnomocnika wszelkie czynności będą dokonywane bezpośrednio wobec strony z pominięciem tej osoby. W przeciwnym wypadku strona ma podstawy sądzić, że zastępuje ją pełnomocnik, a wszelkie pisma w tym i rozstrzygnięcia organu doręczane są jej jedynie w celach informacyjnych i nie wywołują żadnych skutków prawnych.
Niezależnie jednak od powyższych rozważań zdaniem Sądu treść pełnomocnictwa z 7 marca 2005 r. nie uprawniała organu do przyjęcia, że strona ustanowiła pełnomocnika wyłącznie do sprawy sądowoadministracyjnej. Wprawdzie w treści pełnomocnictwa nie wskazano wyraźnie, że obejmuje ono umocowanie do reprezentowania przed organami administracji, ale stwierdzono, że dotyczy reprezentacji przed "innymi instytucjami...(...)... na terenie Rzeczypospolitej Polskiej" co oznaczało, że przed wszystkimi innymi instytucjami niż wcześniej wymienione w tym dokumencie (sądy powszechne i polubowne), a zatem również i przed organami administracji. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie organ winien rozstrzygnąć przed podjęciem postanowienia w przedmiocie grzywny w celu ustalenia do czyich rąk należy dokonać jego doręczenia.
W konsekwencji należało uznać, że organ I instancji wadliwie dokonał doręczenia postanowienia z 31 stycznia 2008 r. z pominięciem pełnomocnika, czym naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania. Organ odwoławczy nie mógł uznać wadliwego doręczenia jako początku biegu terminu do wniesienia zażalenia, a w związku z tym nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. O jego uchyleniu Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 tej ustawy.