Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. A. W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek [[...]] i [[...]] w G. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że w związku z faktem, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o błędny materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, to obarczona jest ona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Decyzją z dnia 19 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotem jego rozważań było ustalenie czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi, powoływana przez stronę, wymieniona w punkcie 7 wskazanego powyżej przepisu przesłanka nieważności z mocy prawa, albowiem nie istnieje przepis przewidujący taką sankcje dla decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Jedyną przesłanką, jaka mogłaby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jest wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Analizując przedmiotową sprawę Kolegium uznało, że brak jest jednak podstaw do uznania, iż decyzja Wójta w rażący sposób narusza prawo.
Została wydana w oparciu o art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie naruszając żadnego z warunków nałożenia opłaty adiacenckiej wymienionych w tym przepisie. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma możliwości badania szczegółowych ustaleń operatu szacunkowego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. W. podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazała, że zarzut wadliwości dowodów podnosiła na każdym etapie postępowania, mimo wszystko jednak decyzja została wydana. Wykonanie przedmiotowej decyzji skutkuje niesłusznym pobraniem od niej opłaty w nienależnej wysokości. Wskazała nadto, że nie została poinformowana o możliwości rozliczenia opłaty poprzez przekazanie na rzecz gminy dróg (w tym fragmentu dróg gminnych), jak również o możliwości rozłożenia opłaty na raty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpoznania wniosku decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 19 października 2009 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. W. wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 25 listopada 2009 r. oraz o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. Podkreśliła, że już w odwołaniu od pierwszej decyzji Wójta Gminy podnosiła, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium, jednakże kolejna decyzja Wójta została wydana w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co w jej ocenie czyni tę decyzję nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpatrywanej sprawie skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co jednocześnie oznacza, że organ ten nie jest władny do rozpoznawania sprawy co do istoty, tak jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99 – LEX nr 46454, wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2026/93- OSS1994/2/70, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1684/97 – LEX nr 45686).
Podstawę decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła strona, stanowi przepis z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest:
- - dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa);
- - istnienie - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - obowiązującej uchwały rady gminy określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej (w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości);
- - wzrost wartości nieruchomości wynikający z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego (wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości);
- - ustalenie opłaty w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1381/97 – LEX nr 47911, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97 – LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak już wcześniej wspomniano, jest ustalenie czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpoznać sprawy co do jej istoty. Orzekając w prawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza że może jedynie stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten zatem nie jest władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. I SA 1427/98 – LEX nr 48554, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97 – LEX nr 47245).
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jest określona w pkt 2 przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na którą powołuje się skarżąca.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, co oznacza że w istocie ma ono charakter ocenny, a zatem rodzi konieczność odnoszenia go do określonej sytuacji faktyczno-prawnej. W kwestii interpretacji tego pojęcia wielokrotnie wypowiadała się judykatura i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:
- 1) naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty (oznacza to, że odmienna wykładnia danej normy dopuszczalna ze względu na obowiązujące reguły interpretacyjne oraz zasady logiki jest niewystarczająca),
- 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,
- 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/09, nie publ.).
W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja Wójta Gminy z 23 marca 2009 r. wskazanych powyżej kryteriów nie spełniała. Zatem organ ten nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sama okoliczność, iż skarżąca jest odmiennego zdania i takie stanowisko reprezentowała już w toku postępowania zwykłego nie świadczy o wadliwości decyzji ustalającej jej opłatę. Decyzja ta została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i co istotne została podjęta po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Sporządzony w toku postępowania zwykłego operat szacunkowy – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie narusza ani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisów rozporządzenia wykonawczego przywołanego w jego treści. Powoływanie się przez skarżącą na zarzuty w odniesieniu do operatu szacunkowego zawarte we wniesionym w toku postępowania zwykłego odwołaniu jest chybione, albowiem nawet wówczas gdyby w istocie zarzuty te były zasadne to i tak nie świadczyłyby o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy, a co najwyżej o takim naruszeniu prawa, któremu brakuje cechy "rażącego naruszenia".
Już tylko informacyjnie należy wyjaśnić skarżącej, że daty przyjęte przez rzeczoznawcę w operacie dla określenia stanu nieruchomości oraz poziomu przyjętych cen są prawidłowe i znajdują podstawę w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda i technika wyceny nieruchomości również pozostaje w zgodzie z w/w rozporządzeniem. Wreszcie wyjaśnić też trzeba, że w postępowaniu zwykłym prowadzonym w następstwie decyzji kasacyjnej SKO z 30 stycznia 2009 r. nie zachodziła konieczność i celowość sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie, albowiem powodem uchylenia decyzji organu I instancji z 4 grudnia 2008 r. nie były wadliwości operatu, ale brak jego oceny przez organ oraz naruszenie art. 107 § 1 kpa.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)