Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 stycznia 2003 r., nr [...], Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił M. L. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 października 2002 r. stwierdzające, że syn M. L. – M. nie wymaga stałej bądź długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odwołaniu od decyzji M. L. wskazała, iż w orzeczeniu z dnia 10 października 2002 r. stwierdza się konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, a zatem nie przyznanie jej stałego zasiłku jest nieuzasadnione. Jednocześnie skarżąca wskazała na trudną sytuację materialną swojej rodziny wynikającą z tego, iż pracuje wyłącznie mąż albowiem ona sama cały swój czas zmuszona jest poświęcić na rehabilitację syna, u którego występuje wada słuchu. Choroba dziecka pociąga za sobą znaczne koszty, które do tej pory były finansowane z zasiłku stałego. Zdaniem skarżącej w ustawie o pomocy społecznej brak przepisu, z którego wynikałoby, że do przyznania zasiłku stałego niezbędne jest spełnienie każdego z warunków wskazanych w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 sierpnia 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym lub mającym orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca jest osoba zdolną do pracy i nie pozostaje w zatrudnieniu. Syn M. ur. 29 grudnia 1994 r. jest niepełnosprawny (niedosłuch, korzysta z aparatu słuchowego) i jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. Dochód rodziny wynosi 1.293,27 zł i nie przekracza półtorakrotnego dochodu ustalonego zgodnie z art. 4 ustawy – wynoszącego 1698 zł (418+294+210+210 x 1,5).
Orzeczeniem z dnia 10 października 2002 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył syna skarżącej M. do osób niepełnosprawnych, wskazując na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji i wyłączając konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku stałego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy stanowi przedmiotowe orzeczenie, którego treść skarżąca kwestionuje w swoim odwołaniu.
Do zasięganej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej opinii powiatowego zespołu ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności, dotyczącej konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie umożliwiającym podjęcie zatrudnienia mają zastosowanie przepisy art. 106 kpa ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej (uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 9/00, ONSA 2001/1/16). Stanowiące, w zasadzie jedyny dowód w przedmiotowej sprawie orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 października 2002 r. jest nieprecyzyjne w świetle zapisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a wobec tego, że nie zawiera ono również uzasadnienia, niemożliwym staje się ustalenie, czy wskazana w orzeczeniu konieczność stałego współdziałania opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka wyczerpuje przesłanki wynikające z treści powołanego przepisu, składające się na konieczność opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji.
Ponadto przedmiotowe orzeczenie dotknięte jest wadą w postaci błędnego pouczenia o możliwości złożenia odwołania do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności podczas gdy przepis art. 43 ust. 3d stanowi, że od opinii wydawanych przez powiatowy zespół w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie służy zażalenie.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie prawidłowej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ujęty w formie koniunkcji warunek sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, powinien być interpretowany z uwzględnieniem reguł wykładni logicznej, ale także zasad doświadczenia życiowego oraz generalnych celów pomocy społecznej, określonych w przepisach ustawy. Koniunkcja, zdanie złożone ze zdań połączonych spójnikiem "i", jest logicznie prawdziwa, gdy wszystkie jej składowe są prawdziwe. A zatem konieczność stałej pielęgnacji w rozumieniu cytowanego przepisu wystąpi jedynie wówczas, gdy oba człony koniunkcji (osobista pielęgnacja i systematyczne współdziałanie) znajdą spełnienie i uzupełnienie w konkretnym przypadku.
Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że tego rodzaju relacja może w praktyce zachodzić niezbyt często. W praktyce obie przesłanki nie muszą wystąpić z taką samą intensywnością (z wyroku NSA, SA/Bk 1544/00 z dnia 22 marca 2001 r.).
Skarżąca w swoim odwołaniu podważa zasadność wydanej opinii, co do oceny stanu zdrowia jej dziecka, zaś nader skąpy materiał dowodowy, zebrany przez organ I instancji, nie pozwala na weryfikację jej twierdzeń.
Z uwagi na powyższe postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia opinii Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w sposób umożliwiający ustalenie relacji przesłanek wynikających z przepisu art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, składających się na dyspozycję przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ewentualnie ustalenia stopnia niepełnosprawności dziecka skarżącej.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. L. domagając się pozytywnego rozpatrzenia sprawy i przyznania jej zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżąca wskazała, iż jej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przyniosło rezultatu, stąd zmuszona jest skorzystać z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi opisała swoją trudną sytuację życiową i materialną spowodowaną m. in. odmową przyznania zasiłku stałego i koniecznością stałego współudziału w procesie rehabilitacji i edukacji syna M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kompetencja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie z tym przepisem sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W świetle powyższych przepisów należy wyjaśnić skarżącej, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Stąd sąd administracyjny nie jest kompetentny do przyznania skarżącej zasiłku stałego, lecz wyłącznie do oceny zgodności z prawem wydanych w tym przedmiocie decyzji.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu przepisów prawa nie obowiązujących już w dacie wydania decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił bowiem przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., którego treść została przytoczona w uzasadnieniu. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.. z 2001 r., poz. 154, nr 1792; art. 1 ust.5 pkt a). Konsekwencją błędnego zastosowania przepisu było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia orzeczenia Powiatowego Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności oraz błędne uznanie tego orzeczenia za opinię organu. Przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej o treści: "W wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami, w celu uzyskania opinii w sprawie." – został skreślony w/w ustawą (art. 1 ust.5 pkt b) i również nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje rozstrzygnięcie i uzasadnienie oparło w całości na przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły również wykładni przepisów nieobowiązujących w dacie orzekania.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu 19 sierpnia 2003 r. Obowiązujący w tej dacie przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2003 r., Nr 7, poz. 79) stanowił: Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), do której odsyła cytowany przepis, w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7), konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8).
Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przytoczonym brzmieniu jednoznacznie wynika, iż brak w orzeczeniu powiatowego zespołu jednego ze wskazań określonych w punkcie 7 i 8 art. 6b w/w ustawy wyklucza możliwość przyznania przez organ pomocy społecznej zasiłku stałego. Stąd nie zachodzi w takiej sytuacji konieczność badania przez organ pozostałych przesłanek wskazanych w przepisie. Do przyznania zasiłku stałego niezbędne jest bowiem łączne spełnienie każdego ze wskazanych warunków. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 października 2002 r., wbrew twierdzeniom Kolegium, było precyzyjne i spełniało wszystkie wymogi wskazane w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ.
Organ odwoławczy rozstrzygnął niniejszą sprawę na podstawie nieobowiązujących przepisów. Konsekwencją ich zastosowania było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem obowiązujący w dacie wydania decyzji stan prawny nie uzasadniał takiego rozstrzygnięcia. Obowiązujące przepisy nie dawały podstaw prawnych do traktowania orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności jako opinii zasięganej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Nie dawały również żadnych podstaw prawnych do uznania, iż "postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymagało uzupełnienia opinii powiatowego zespołu w sposób umożliwiający ustalenie relacji przesłanek wynikających z przepisu art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, składających się na dyspozycję przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ewentualnie ustalenia stopnia niepełnosprawności dziecka skarżącej".
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 wskazanej ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie rodzajów rażącego naruszenia prawa, z tym zastrzeżeniem, że w pkt 2 art. 156 § 1 pozostawia to wyliczenie otwarte. Za rażące naruszenie prawa należy uznać wydanie przez organ decyzji na podstawie przepisów nie obowiązujących już w dacie orzekania.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.