Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę na § 4, § 5 ust. 3 i § 6 zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 12 października 2011 r. w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części. Prokurator zarzucił wydanie zarządzenia w zaskarżonej części z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części zarządzenia.
Prezydent Miasta w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż rozporządzanie przez właściciela nieruchomością następuje jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ stanął na stanowisku, że sądy administracyjne nie oceniają cywilnoprawnych stosunków zachodzących pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, lecz kontrolują wyłącznie działalność organów administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Podstawowa kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zbadania dopuszczalności wniesionej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 P.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. Z przywołanych przepisów wywieść należy, że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta w przedmiocie zasad dotyczących sprzedaży nieruchomości gminnych na rzecz ich najemców.
Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwana dalej ustawą. Analiza tego aktu prawnego prowadzi do tezy, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. Należące do gminy nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 28 ust. 1 ustawy). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy.
W konsekwencji bowiem, brak jest podstaw do przyjęcia, aby załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zauważyć w tym miejscu również należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te wymienione m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter.
Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowane zarządzenie nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić.