Uzasadnienie
Decyzją z 12 grudnia 2018 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 29 czerwca 2017 r. o odmówie ustalenia na rzecz A. (dalej określanej jako "skarżąca" lub A.) odsetek w kwocie 62.361,17 zł tytułem opóźnienia w zapłacie kwoty 278.024,00 zł przyznanej B. (dalej w skrócie "B.") na podstawie decyzji tego samego organu z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [..] oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku do dnia zapłaty oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.
Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na mocy decyzji Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 19 września 2012 r., wydanej na podstawie art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), na nieruchomościach położonych w C., oznaczonych jako działki nr: [..]-[..], wydzielonych pod realizację inwestycji drogowej z nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym B., wygasło prawo użytkowania wieczystego tej spółki z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W związku z tym Starosta - decyzją z 10 kwietnia 2013 r., nr [..] ustalił odszkodowanie na rzecz B. w wysokości 278.024,00 zł za powyższe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
W dniu 28 września 2012 r. B., Powiat i Gmina Miejska zawarli porozumienie - umowę partnerską, której przedmiotem była współpraca przy realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa ulicy D. wraz ze skrzyżowaniem z ulicami: [..]". Na mocy tego porozumienia B. zobowiązana była do partycypowania w kosztach realizacji ww. projektu.
Następnie, na podstawie umowy o współpracy zawartej w formie aktu notarialnego 18 kwietnia 2013 r., Rep. A nr [..], B. zobowiązała się do przekazania na rzecz Powiatu kwoty 900.000 zł w formie darowizny środków pieniężnych oraz kwoty 940.000 zł w formie przekazania środków pieniężnych jako odpłatność za świadczenia związane z wykonaniem projektu określonego w tym porozumieniu. W § 2 ust. 8 umowy wskazano, że kwota środków, które będą ulegały przekazaniu przez Spółkę na rzecz Powiatu, ulega obniżeniu o kwotę odszkodowania ustaloną w ww. decyzji Starosty z 10 kwietnia 2013 r., to jest o kwotę 278.024 zł.
Pismem z 22 sierpnia 2013 r. Powiat, po wezwaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. B. do dokonania przelewu kwoty 114.554,24 zł w związku z realizacją projektu, złożył Spółce oświadczenie, że dokonuje potrącenia wierzytelności w kwocie 278.024 zł (przysługującej Spółce) ze swoją wierzytelnością w kwocie 252.010 zł. Pismem z 2 października 2013 r. Powiat oświadczył natomiast, że dokonuje potrącenia pozostałej części wierzytelności w kwocie 26.014 zł (przysługującej Spółce) ze swoją wierzytelnością w kwocie 114.554,24 zł.
Z kolei, w piśmie z 10 kwietnia 2014 r. skierowanym do Powiatu B. złożyła oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych umowy o współpracy z 18 kwietnia 2013 r. z uwagi na treść § 6 ust. 4 porozumienia o współpracy. W odpowiedzi na powyższe Starosta, w piśmie z 17 kwietnia 2014 r. wskazał, że oświadczenie to uznaje za bezskuteczne.
Z akt sprawy wynika nadto, że wierzytelność wynikająca z decyzji odszkodowawczej z 10 kwietnia 2013 r. została przeniesiona, na podstawie umowy cesji z 30 października 2014 r. na skarżącą. Postanowieniem z 28 października 2014 r., sygn. akt [..], referendarz sądowy Sądu Rejonowego zaopatrzył decyzję Starosty z 10 kwietnia 2013 r. w klauzulę wykonalności. Kolejną umową przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r. A. (powstała z przekształcenia B.) przelała na skarżącą wierzytelność przysługującą jej wobec Powiatu w wysokości 62 361,17 zł, wynikającą z noty odsetkowej z 26 lutego 2015 r. dotyczącej wierzytelności z decyzji odszkodowawczej z 10 kwietnia 2013 r. (§ 1 ust. 2 tej umowy).
Postanowieniem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt [..] Sąd Rejonowy nadał klauzulę wykonalności decyzji odszkodowawczej na rzecz następcy wierzytelności, tj. skarżącej. Z akt wynika też, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt [..], wydanym po rozpoznaniu apelacji A. od wyroku Sądu Okręgowego z 6 listopada 2015 r., sygn. akt [..], umowa o współpracy z 18 kwietnia 2013 r. sporządzona w formie aktu notarialnego rep. A nr [..] zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, została w całości pozbawiona wykonalności. Jednocześnie Sąd zaznaczył jednak, że takie rozstrzygnięcie nie przesądza o nieistnieniu zobowiązania wynikającego z przedmiotowego aktu notarialnego, lecz jedynie pozbawia wierzyciela osobistego możliwości przeprowadzenia egzekucji wprost z tego aktu na podstawie art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. Wyrok ten nie ma w związku z tym charakteru prejudycjalnego w sporach zainicjowanych przez wierzyciela o zapłatę przeciwko dłużnikowi osobistemu i rzeczowemu (hipotecznemu).
Pismem z 9 października 2015 r. A. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o przyznanie odsetek w kwocie 62 361,17 zł z tytułu opóźnienia w zapłacie kwoty 278 024,00 przyznanej na rzecz A. z mocy decyzji z 10 kwietnia 2013 r. Ze względu na brak podejmowania czynności w powyższej sprawie A. złożyła zażalenie na bezczynność organu I instancji, które zostało uznane za uzasadnione (postanowienie Wojewody z 28 kwietnia 2016 r.). Następnie, postanowieniem z 3 czerwca 2016 r. Starosta zawiesił z urzędu postanowienie z wniosku o przyznanie odsetek do czasu rozstrzygnięcia sprawy, toczącej się przed Sądem Okręgowym o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego w postaci decyzji Starosty z 10 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z 20 marca 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postepowania, uznając że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne.
Decyzją z 29 czerwca 2017 r. Starosta odmówił ustalenia na rzecz A. odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznanego na rzecz B. z mocy decyzji z 10 kwietnia 2013 r. oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku o zapłatę. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty ewentualnych odsetek od ustalonego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter, co umożliwia wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie organu, zobowiązanie Powiatu wynikające z decyzji Starosty z 10 kwietnia 2013 r. zostało jednak w całości spełnione w wyniku potrącenia, które ma skutek tożsamy z zapłatą. Obie strony, co wynika z treści § 2 ust. 8 umowy o współpracy z 18 kwietnia 2013 r., wyraziły wolę dokonania potrącenia wierzytelności Powiatu z wierzytelnością Spółki z tytułu ustalonego w decyzji Starosty odszkodowania. W konsekwencji powyższego, wierzytelność skarżącej przysługująca jej od Powiatu na podstawie decyzji ustalającej odszkodowanie w wysokości 278.024 zł uległa umorzeniu wskutek dokonanego potrącenia.
A. wniosła odwołanie od powyżej decyzji. Na skutek jego rozpatrzenia Wojewoda w decyzji z 27 listopada 2017 r. zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna z dniem 25 kwietnia 2013 r. i od tego dnia liczony jest 14-dniowy termin, w którym Powiat był zobowiązany do wypłaty Spółce wynikającego z tej decyzji odszkodowania. Natomiast 8 dni po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, Powiat i B. zawarli umowę o współpracy (akt notarialny Rep. A nr [..]), w której uwzględniono, że Powiat ma wypłacić Spółce kwotę 278.024,00 zł tytułem odszkodowania z ww. decyzji, a w związku z tym kwota środków, które Spółka ma przekazać Powiatowi (1.840.000 zł) ulegnie obniżeniu o kwotę odszkodowania. Wojewoda zaznaczył przy tym, że między stronami postępowania istnieje spór co do ważności umowy o współpracy - aktu notarialnego z 18 kwietnia 2013 r., Rep.
A nr [..] oraz skuteczności potrącenia należności wynikających z ww. umowy o kwotę ustalonego odszkodowania. Jako organ administracji publicznej nie jest władny do tego, aby w toku przedmiotowego postępowania dokonywać oceny jakichkolwiek stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym pomiędzy stronami postępowania. Tym bardziej zatem nie jest właściwy do oceny skuteczności oraz wywodzenia skutków prawnych z potrącenia wzajemnych wierzytelności między stronami. Oceny takiej dokonać bowiem może wyłącznie sąd powszechny, zatem do momentu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu sądowego miedzy stronami, ocena wzajemnej argumentacji, jako wyłączna domena sądu powszechnego, pozostaje poza zakresem rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu.
W konsekwencji, zdaniem Wojewody, skoro w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostają - zarówno decyzja odszkodowawcza z 10 kwietnia 2013 r., jak i umowa z 18 kwietnia 2013 r., którą Sąd Apelacyjny Wydział I Cywilny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt [..], pozbawił wykonalności, co jednak nie przesądza o nieistnieniu zobowiązania wynikającego z przedmiotowego aktu notarialnego, a jedynie pozbawia wierzyciela osobistego możliwości przeprowadzenia egzekucji wprost z tego aktu na podstawie art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c., to organ odwoławczy nie jest w stanie ocenić, czy doszło do opóźnienia w wypłacie odszkodowania.
Następnie A. wniosła skargę na tę ostatnią decyzję. W wyroku z 9 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Gd 54/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 27 listopada 2017 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że organ odwoławczy naruszył w istotny sposób art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie dokonał ustaleń, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu bowiem w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości w zakresie ustalenia po pierwsze, za jaki okres odsetki mają być ustalone, gdyż nie wynika to ani z wniosku Spółki, ani też z wydanych decyzji, a po drugie nie zbadano, czy doszło do skutecznego potrącenia wierzytelności i w konsekwencji odszkodowanie za wywłaszczenie zostało zapłacone przez podmiot zobowiązany w terminie, co stanowi o braku podstaw do ustalenia odsetek za opóźnienie.
W związku z tym, na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, czy brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania przedmiotowego wniosku Spółki A. o ustalenie odsetek z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie. W niniejszej sprawie organy nie zbadały także, czy potrącenie (kompensata) nie powinno nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czy też na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu cywilnego, mimo że skarżąca Spółka konsekwentnie wskazywała na konieczność zastosowania w sprawie art. 60 pkt 7, art. 62 oraz art. 63 ustawy o finansach publicznych.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie odsetek, Wojewoda, w decyzji z 12 grudnia 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Z uzasadnienie tej decyzji wynika, że z wnioskiem o wypłatę odsetek wystąpiła A., a nie B., na rzecz której ustalono odszkodowanie. W związku z tym, jak podkreślił Wojewoda, wniosek o wszczęcie postepowania powinien być zweryfikowany w szczególności pod kątem legitymacji do wystąpienia z określonym żądaniem w trybie art. 61a § 1 k.p.a., co dotychczas zostało pominięte w toku postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z analizowanym żądaniem w zakresie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznanego na rzecz B. na mocy decyzji z 10 kwietnia 2013 r., gdyż nie jest podmiotem, któremu w dniu wywłaszczenia przysługiwało prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonej, ani też nie jest następcą prawnym takiego podmiotu.
A. wywodzi bowiem swoje prawo z umowy przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r., na mocy której B. przelała swoją wierzytelność wobec Powiatu na skarżącą. Zdaniem organu odwoławczego, uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje wyłącznie osobie, która była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu, w którym nastąpiło wywłaszczenie. Powyższe dotyczy również żądania ustalenia odsetek, które to żądanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do żądania odszkodowania. Roszczenia takie mogą zgłaszać spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo wywłaszczono (sukcesja uniwersalna), natomiast nie istnieje taka możliwość w przypadku dokonania przelewu wierzytelności, która ma swoje źródło w uprawnienia osób, którym odebrano prawo do nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym (sukcesja singularna).
W dalszej części Wojewoda wyraził stanowisko, że do roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń oraz uznał za niedopuszczalne stosowanie przepisów dotyczących terminów przedawnienia za roszczenia majątkowe w postępowaniu administracyjnym oraz przepisów dotyczących cesji wierzytelności na osoby trzecie, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której roszczenia majątkowe z jednej strony podlegałyby reżimowi prawa cywilnego (przelew wierzytelności), a jednocześnie w innych kwestiach, np. przedawnienia – takiemu reżimowi by nie podlegały.
W konkluzji, Wojewoda uznał, że ze względu na brak legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odsetek, na mocy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., postepowanie należy umorzyć.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 k.p.c., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że odsetki od odszkodowania nie są wierzytelnością podlegającą zbyciu, a także art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania, wynikających z ww. wyroku WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., oraz naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z postanowieniami organu odwoławczego z 28 kwietnia 2016 r. oraz 20 maja 2017 r., a także art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 361 k.p.c. i art. 365 § 1 k.p.c., poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że gdyby przyjąć że umowa cesji jest niedopuszczalna to sąd administracyjny w wyroku z 9 maja 2018 r., kontrolując legalność decyzji Wojewody z 27 listopada 2017 r., dałby wyraz takiemu stanowisku z urzędu kontrolując zaskarżoną decyzję. Tymczasem, sąd nie tylko nie zakwestionował skuteczności cesji, ale nakazał przeprowadzenie ustaleń faktycznych zmierzających do oceny skuteczności potrącenia wierzytelności i daty kiedy do tego doszło, w takim zakresie w jakim jest to możliwe w ramach postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, że skuteczność cesji samego odszkodowania potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt [..] o nadaniu klauzuli wykonalności na jej rzecz. Podstawą nadania tej klauzuli była natomiast umowa przelewu wierzytelności.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty, odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej odsetek w kwocie 62 361,17 zł tytułem opóźnienia w zapłacie kwoty 278.024,00 zł przyznanej B. na mocy decyzji z dnia 10 kwietnia 2013 r. oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku do dnia zapłaty oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca nabyła wierzytelności wynikające z ww. decyzji odszkodowawczej na podstawie cesji z 30 października 2014 r. (należność główna) oraz przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r. (odsetki).
Matarialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) - dalej jako "u.g.n.". Przepisy art. 132 u.g.n. regulują kwestie związane z zapłatą odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego. Przewidują one, że zapłata ustalonego w decyzji organu odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 1 b (ust. 1). W myśl ust. 1 a i 1 b tego artykułu w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast gdy wydano decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o wywłaszczeniu.
Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki.
Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się w zasadzie do oceny możliwości dokonania przelewu wierzytelności w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz odsetek za opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania. Zdaniem tego organu, nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu co do zasady, niezależnie od tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy, jest to także nieuprawnione ze względu na brzmienie art. 153 p.p.s.a. i konsekwencje wynikające z tego przepisu w świetle stanowiska, wyrażonego przez sąd w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu, który zapadł w niniejszej sprawie w dniu 9 maja 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 54/18.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy przepis wprowadza zatem instytucję związania oceną prawną wyrażoną przez sąd w danej sprawie, które to związanie uchyla tylko zmiana przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie lub istotna zmiana okoliczności faktycznych. Jednocześnie, związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2010 r., II SA/Rz 712/09, LEX nr 554169, i wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., II FSK 2472/12, LEX nr 1591744).
Kontrolując decyzję Wojewody z 27 listopada 2017 r. sąd w uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2018 r. przeanalizował nie tylko naturę stosunku prawnego w zakresie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, przesądzając o administracyjnym charakterze tego roszczenia, ale także istotę odesłania z art. 132 ust. 2 u.g.n. do przepisów Kodeksu cywilnego, które nie powodując zmiany charakteru prawnego roszczenia, pozwala na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Dokonując oceny charakteru żądania skarżącej z 9 października 2015 r. sąd nie tylko uznał je za dopuszczalne, nie kwestionując możliwości dokonania cesji wierzytelności w zakresie odszkodowania oraz odsetek od tego odszkodowania (umowy cesji zostały bezspornie ujawnione w treści uzasadnienia ww. wyroku w części zawierającej ustalenia faktyczne), ale w konsekwencji tej dopuszczalności – sąd nakazał przeprowadzić dodatkowe ustalenia, dotyczące ustalenia samego fakty opóźnienia, okresu za jaki odsetki mają być przyznane, skuteczności potrącenia wierzytelności oraz ustalenia, czy odszkodowanie zostało zapłacone, tudzież, czy potrącenie nie powinno nastąpić w trybie ustawy o finansach publicznych.
Sąd orzekający w niniejszym składzie, jak wskazano powyżej, nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W konsekwencji, formułując odmienne stanowisko w zakresie niedopuszczalności przelewu wierzytelności w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości od dotychczasowego, co w jego ocenie, skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, organ odwoławczy, w istotny sposób naruszył powyższy przepis art. 153 p.p.s.a. Skutkiem zajęcia tego stanowiska było bowiem odstąpienie przez organ odwoławczy od poczynienia ww. ustaleń, wynikających z wyroku tut. Sądu z 9 maja 2018 r., niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej.
Tym samym, sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. Już sama ta okoliczność obliguje sąd orzekający w niniejszym składzie do uwzględnienia skargi, bowiem naruszenie art. 153 p.p.s.aw okolicznościach niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej wynik.
Myli się natomiast skarżąca, zarzucając naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z postanowieniami organu odwoławczego z 28 kwietnia 2016 r. i 20 marca 2017 r. Postanowienie z 28 kwietnia 2016 r. dotyczyło zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś postanowienie z 20 marca 2017 r. – uchylenia postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie. Oba akty zatem rozstrzygały wyłącznie o kwestiach procesowych, a nie o żądaniu (uprawnieniu) strony. Wprawdzie w treści tych postanowień organ odwoławczy nie kwestionował możliwości dokonania cesji analizowanej wierzytelności jednak zawarte w nich rozstrzygnięcia dotyczyły wyłącznie kwestii procesowych, a nie rozstrzygają merytorycznie o uprawnieniu, będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Art. 110 k.p.a. dotyczy kwestii związania organu wydaną przez siebie decyzją (czy postanowieniem na zasadzie art. 126 k.p.a.), a nie poglądem wyrażonym przez organ w toku kwestii rozpatrywanych wpadkowo.
Oczywiście, można w tym przypadku zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., natomiast, zdaniem sądu naruszenia w tym zakresie nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, otwarta też pozostaje kwestia kolizji naruszeń tych ostatnich zasad z innymi istotnymi zasadami postępowania, np. zasadą praworządności.
Odnosząc się natomiast dla porządku merytorycznie do stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w uzasadnieniu skarżonej decyzji o niedopuszczalności przelewu wierzytelności w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości z istoty, wskazać należy, że zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, jest ono chybione, a przynajmniej dyskusyjne. Kwestia ta wprawdzie nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych i stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie jest rzadkością w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szeregu wyroków sądy wyrażają przekonanie, że istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skutecznego względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty. Nie jest to bowiem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać ze względu na charakter zobowiązania odszkodowawczego.
Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika bowiem z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy (wywłaszczonego właściciela) – por. np. wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2016 r., sygn. akt II Łd 471/16, www. nsa.gov.pl.
W orzecznictwie sądów administracyjnych należy także dostrzec dalej idące stanowisko, zgodnie z którym to, że roszczenie dotyczące odszkodowania nie ma charakteru cywilnoprawnego powoduje, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega ono przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku bowiem praw o charakterze publicznoprawnym musi istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następcę prawnego. Na przykład, z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097).
Okoliczność zatem, że wnioskodawca nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 352/17 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18 opubl. w CBOSA).
Odmiennie od tego, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest od wielu lat pogląd o dopuszczalności cesji wierzytelności odszkodowania z tytułu wywłaszczenia praw do nieruchomości. Rozważając dopuszczalność tej cesji w odniesieniu do prawa do odszkodowania, wynikającego z art. 98 ust. 3 u.g.n., wskazuje się, na wadliwość stanowiska o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie takie narusza bowiem art. 509 kodeksu cywilnego, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa (a więc prawo do odsetek, przyp. sądu).
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Nie budzi wątpliwości, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. U.g.n. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę.
Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. Wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, wyrok WSA w Gdańsku z 6 marca 2018, sygn.. akt II SA/Gd 692/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 czerwca 2019 r., II SA/Gd 328/19, www.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się do tego ostatniego stanowiska wyrażonego w ww. orzeczeniach sądów. Przepisy u.g.n. nie zawierają żadnych przepisów, które uniemożliwiałyby zbycie ustalonego prawa do odszkodowania w kwocie wynikającej z decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, istota odszkodowania, mimo administracyjnego charakteru sprawy, w toku której zostaje ono ustalone, również nie sprzeciwia się dopuszczalności jego przelewu. W tej zaś sytuacji, bezpodstawne jest stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania ustalonego w decyzji 10 kwietnia 2013 r. Kwestie sporne, dotyczące w szczególności samego faktu opóźnienia w zapłacie odsetek, jak również potrącenia wierzytelności nie zostały natomiast w dalszym ciągu wyjaśnione, wbrew wytycznym wynikającym z wyroku tut. Sądu z 9 maja 2018 r. W dalszym ciągu zatem aktualne jest stanowisko, że organ winien ustalić w szczególności, czy potrącenie było skuteczne, a jeśli w tym zakresie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, to jednocześnie organ winien rozważyć, czy okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
W następstwie przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska o niedopuszczalności cesji, zdaniem sądu błędnego, organ dokonał wadliwej oceny legitymacji procesowej skarżącej, czego konsekwencją z kolei był brak rozpoznania przez niego istoty sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji, po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, czego z powodu błędnego stanowiska Wojewody, w niniejszej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich.
Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17).
W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie odniósł się w ogóle do zarzutów wniesionych przez skarżącą w odwołaniu, co było konsekwencją wadliwej oceny w zakresie legitymacji procesowej skarżącej Spółki. Niezależnie od tego, w następstwie dokonanej oceny w zakresie legitymacji procesowej, organ odwoławczy nie wykonał wytycznych, sformułowanych przez sąd administracyjny w ww. orzeczeniu z 9 maja 2018 r.
Mając to na uwadze sąd uznał, że rozpoznając odwołanie organ II instancji naruszył w istotny sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji. W dalszym ciągu pozostają zatem aktualne wytyczne, jakie organ zobowiązany jest zrealizować w uwzględnieniu wyroku sądu z 9 maja 2018 r., a także stanowisko odnośnie do dopuszczalności cesji wierzytelności o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości oraz odsetek za opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania, wynikające z niniejszego uzasadnienia.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania w łącznej kwocie 680 zł, które sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej A. w postaci wpisu sądowego od skargi (200 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z przepisami § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ się do tego wniosku przychylił w odpowiedzi na skargę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie więc z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia, jak również z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z 9 maja 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności rzeczą organu odwoławczego będzie rozpatrzenie odwołania z 18 lipca 2017 r., tj. dokonanie ponownej - samodzielnej - merytorycznej oceny żądania zapłaty odsetek na gruncie art. 132 ust. 2 u.g.n., przy czym w pierwszej kolejności organ poczyni ustalenia niezbędne do dokonania tej oceny, wskazane z wyroku tut. Sądu z 9 maja 2018 r., z uwzględnieniem granic, w jakich orzekać mogą organy administracji w sprawach posiadających cywilnoprawny aspekt, a także uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.