Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 22 sierpnia 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach nr [..]-[..] przy ul. K. nr: [..]-[..] w J. Podstawą do wszczęcia postępowania przez PINB było przesłane do organu I instancji w dniu 3 sierpnia 2012 r. pismo Sądu Rejonowego informujące, że przed Sądem toczy się postępowanie cywilne o ustalenie i nakazanie, że wady istniejące w przedmiotowych budynkach stwarzają zagrożenie dla mieszkańców i mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej. Do pisma dołączono opinię biegłego sądowego inż. D. K. – S. z 2 lipca 2012r. - stwierdzającą, że przedmiotowe budynki posiadają wady, które stwarzają zagrożenie dla mieszkańców (zaznaczono, że nienośność gruntów na których zostały posadowione budynki powoduje problemy z ich osiadaniem, o czym świadczą znaczne, bardzo głębokie i postępujące szczeliny w ścianach tych budynków, co może grozić katastrofą budowlaną).
Podczas przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 5 września 2012 r. oględzin nie stwierdzono katastrofalnego stanu technicznego budynków, zaś strony podczas oględzin dołączyły do protokołu opinię techniczną mgr inż. A. G., wykonaną 28 sierpnia 2012r., z której wynika, że stan techniczny budynków przy ul. K. nr [.]-[.]. w J. nie zagraża zdrowiu ani życiu ludzkiemu oraz opinię techniczną dr inż. K. D., zweryfikowaną przez prof. dr hab. inż. J. T., dla budynków przy ul. K. nr [..]-[..] w J., sporządzoną we wrześniu 2010 r., z której również wynika, że nie ma bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.
Mając na uwadze powyższe rozbieżności co do oceny zaistniałej sytuacji wykazane w poszczególnych opracowaniach - w dalszym etapie sprawy w oparciu o postanowienie została sporządzona dla Sądu Rejonowego opinia biegłego inż. D. K.- S. z 22 stycznia 2013r. i 21 lutego 2013r. wraz z opinią z 22 sierpnia 2013 r. m.in. z wnioskami, że konieczne jest wykonanie dla przedmiotowych budynków takiego zakresu robót budowlanych celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, który winien stanowić przedmiot nowego opracowania projektowego. W dniu 28 sierpnia 2014 r. - Sąd Rejonowy przekazał do PINB opinię biegłego inż. O. Ż., z której wynika, że proces nierównomiernego osiadania przedmiotowych budynków można zatrzymać stosując m.in. mikropale wkręcane, jednakże ostateczny sposób wzmocnienia gruntu powinien określić projektant o specjalności konstrukcyjnej w oparciu o badania geologiczne.
Dodatkowo w trakcie postępowania PINB mając na uwadze powyższe ustalenia zawarte w tych dokumentacjach uzyskał protokolarne oświadczenia dr inż. K. D. i prof. dr hab. inż. J. T., którzy również wskazali na konieczność doprecyzowania dotychczas sporządzonej opinii celem wskazania właściwego sposobu doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z przepisami poprzez dokonanie odkrywek, obliczeń, co będzie skutkować wykonaniem również konstrukcyjnego projektu budowlanego.
Mając na uwadze powyższe PINB w oparciu o art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego postanowieniem z 29 września 2014r. (sprostowanym postanowieniem z 3 października 2014r.) nałożył na właścicieli budynków nr [..]-[..] przy ul. K. w J. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2015 r. oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, która określi sposób oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia zespołu zabudowy szeregowej przy ul. K. [..]-[..] w J. na dz. nr [..]-[..] do stanu zgodnego z przepisami. Koszty przedmiotowej ekspertyzy ponoszą osoby zobowiązane do jej dostarczenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli odrębnymi pismami: M.i T. M., E. i J. D., D. i L. K., D. i M. R. oraz A. K. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 15 grudnia 2014 r. utrzymał postanowienie organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia oceny technicznej, uchylił natomiast w części dotyczącej terminu przedstawienia oceny technicznej i ustalił nowy termin na wykonanie przedmiotowego obowiązku do 31 maja 2015 r.
WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 104/15, uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że "Każdy budynek w zabudowie szeregowej stanowi przedmiot odrębnej własności. (...), każdego z właścicieli oddzielnie obciążają obowiązki wynikające z Prawa budowlanego w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i prawidłowego użytkowania.(...) Ocenę stanu technicznego każdego z budynków należało zatem poczynić oddzielnie przy uwzględnieniu sąsiedztwa i zakresu ewentualnych oddziaływań na zabudowę sąsiednią, obowiązkiem dostarczenia stosownej opinii technicznej obciążając właścicieli poszczególnych szeregów. "
W związku z powyższym organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 19 września 2016 r. nałożył na właścicieli D. i L. K., obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2017 r. oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, która określi sposób oraz zakres robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. K., w J. na dz. nr [..], do odpowiedniego stanu technicznego. Wskazano, że koszty przedmiotowej ekspertyzy ponoszą osoby zobowiązane do jej dostarczenia,
Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości, co, do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przewidziana w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego możliwość nałożenia na właściciela obiektu obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz służy przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, w sprawie należącej do właściwości organu, przy czym sposobem zakończenia postępowania może być także jego umorzenie ze względu na brak podstaw do podejmowania dalszych działań.
PINB wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowych budynków. Okolicznością poddawaną w wątpliwość przez strony składające zażalenie jest to, czy w dostatecznym zakresie organ wykazał istnienie przesłanek, które uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Wskazują, że niewłaściwy stan przedmiotowych budynków, który bezsprzecznie występował (spękane elementy konstrukcji budynków) nie jest już groźny, niebezpieczeństwo zostało zażegnane i nic złego się już nie dzieje. W ocenie organu wojewódzkiego argumenty podniesione w zażaleniach nie mają mocy dowodowej. Zdaniem organu odwoławczego do uruchomienia procedury z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest konieczne, aby stan zagrożenia już się ziścił, wystarczające jest w dostateczny sposób uprawdopodobnione wykazanie, że stan zagrożenia może się pojawić. Wykazanie tej przesłanki uzasadnia podejmowanie przez organ nadzoru działań przewidzianych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.
Aby wykazać istnienie przesłanek do właściwego załatwienia sprawy, należy dokładnie prześledzić jej bieg i powstałe w czasie jej prowadzenia dokumenty techniczne wykonane przez szereg osób, których wiedza i doświadczenie pozwala na wyszczególnienie technicznych problemów.
Ponadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji dokonując w dniu 10 sierpnia 2016 r. ponownych oględzin budynku przy ul. K. w J. potwierdził, iż w dalszym ciągu występują w nim głębokie i znaczne pęknięcia ścian, uszkodzenia posadzek, stolarki i innych elementów, co świadczy o tym, że istnieją przyczyny powodujące te nieprawidłowości, których zlokalizowanie, zdefiniowanie a następnie usunięcie jest warunkiem koniecznym, aby obiekt ten mógł być bezpiecznie użytkowany. Ponadto dokumentacje techniczne sporządzone w trakcie sprawy sądowej jasno i jednoznacznie wykazały, że w celu ustalenia przyczyn powyższych uszkodzeń należy sporządzić szczegółową dokumentację, która jednoznacznie określi zakres robót budowlanych doprowadzających przedmiotowy budynek do odpowiedniego stanu technicznego. Potwierdzili to w trakcie sprawy autorzy jednego z opracowań, dr inż. K. D. i prof. dr hab. inż.
J. T., wskazując na konieczność doprecyzowania opinii poprzez dokonanie odkrywek, obliczeń, co będzie skutkować wykonaniem również konstrukcyjnego projektu budowlanego. Również w opinii biegłego inż. O. Ż. wskazano, że proces nierównomiernego osiadania budynków można zatrzymać, jednakże ostateczny sposób wzmocnienia gruntu powinien określić projektant o specjalności konstrukcyjnej w oparciu o badania geologiczne.
Podsumowując organ wojewódzki stwierdził, że gdyby wadliwość stanu technicznego obiektu była już ustalona, a sposób jej wyeliminowania rozwiązany, wydawanie postanowienia dowodowego byłoby zbędne. Stąd przepis za dopuszczalne uznaje nałożenie obowiązku już wówczas, gdy stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Ciężar zastosowania przepisu przesuwa się na kwestię nie tyle uzasadnienia stanu obiektu, co uzasadnienia wątpliwości organu. W niniejszej sprawie stan techniczny obiektu jest poddawany w wątpliwość ze względu na istniejące od kilku lat problemy. Dokumentacja sprawy uzasadnia w dostatecznym stopniu powzięcie wątpliwości co do stanu obiektu i obawy, że przy zaistnieniu niekorzystnych czynników może dojść do następnych problemów.
W ocenie organu odwoławczego nie doszło także do nałożenia kwestionowanego obowiązku w sposób arbitralny, bez istnienia ku temu uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku i stabilności warunków gruntowych. Nie tylko dające się zaobserwować uszkodzenia obiektu mogą uzasadniać wątpliwości organu, co do stanu technicznego budynku, mogą je uwiarygodniać również inne okoliczności związane z udokumentowanymi zastrzeżeniami pod adresem przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych w tym fundamentowania, co stanowiło przesłankę do zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z powodu "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego.
Uznał organ odwoławczy, że stanowisko organu I instancji znajduje dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, jest oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco uzasadnione.
Podkreślił organ odwoławczy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekając w sprawie nie zakwestionował faktu nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego budynku składającego się z kilku budynków jednorodzinnych, stwierdził jedynie, że taka ocena winna dotyczyć każdego z budynków oraz, że zobowiązany winien być każdy z właścicieli.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli D. i L. K., właściciele budynku przy ul. K. w J. Wskazali, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego pominięta została okoliczność, że w sprawie cywilnej sąd zlecił wykonanie ekspertyzy biegłemu w zakresie budownictwa R.N. Biegły w sierpniu 2016 r. wykonał ekspertyzę, która ocenia stan techniczny, wskazuje przyczyny i przedstawia sposób naprawy obiektu. W odwołaniu skarżący zwracali się do organu o wystąpienie do sądu celem pozyskania tej opinii. W razie niemożności skarżący zgłosili gotowość pozyskania tej opinii i przekazania jej do inspektora nadzoru budowlanego.
Powyższe w ocenie skarżących powoduje, że nie ma potrzeby wykonywania kolejnej kosztownej opinii technicznej, skoro została już wykonana na zlecenie sądu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładające na D. i L. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2017 r. oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, która określi sposób oraz zakres robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. K., w J., na dz. nr [..], do odpowiedniego stanu technicznego.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa, a także zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, rzutujących na tą ocenę prawną, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taka ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10 dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł już raz wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 104/15, w którym, uchylając poprzednie postanowienia organów nadzoru budowlanego stwierdził, iż obowiązek nie może zostać skierowany do współwłaścicieli kompleksu budynków szeregowych, a jego nałożenie winno być rozważone w odniesieniu do każdego segmentu oddzielnie i skierowane do właścicieli tego segmentu.
W przekonaniu Sądu poprzednio wydane orzeczenie w znacznym stopniu zdeterminowało kierunek działania organów, ponieważ rozstrzygnięto w nim istotne dla sprawy zagadnienia.
W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że "w świetle powyższych okoliczności wątpliwości organów nadzoru w zakresie stanu technicznego zabudowy szeregowej były uzasadnione i wymagały podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości". W niniejszej sprawie istniały zatem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynków. Nieodpowiedni stan techniczny budynków został natomiast w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymieniony jako przesłanka nałożenia przez organ, w drodze decyzji, obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Fakt, że stan budynku, jak wynikało z części opinii jakimi dysponował organ, nie zagraża aktualnie życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, nie uzasadniał zatem umorzenia postępowania w sprawie.
Dalej Sąd wskazał, że "obowiązek sporządzenia opinii nie mógł być nałożony na uczestników postępowania solidarnie, nie są oni bowiem współwłaścicielami przedmiotowych budynków. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że budowa wskazanych budynków stanowiła jedną inwestycję, albowiem po jej zrealizowaniu [...] każdego z właścicieli oddzielnie obciążają obowiązki wynikające z Prawa budowlanego w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i prawidłowego użytkowania określone w art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego".
W zawartych w uzasadnieniu wyroku wytycznych zobowiązano zatem organ nadzoru budowlanego do określenia oddzielnie w odniesieniu do każdego z budynków w zabudowie szeregowej, czy w sprawie niezbędne jest przedłożenie opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego tego budynku i stosownie do poczynionych ustaleń do obciążenia tym obowiązkiem odrębnie właścicieli poszczególnych budynków.
Stosując się do powyższych zaleceń organy nadzoru budowlanego dokonały ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału i uznały, iż w stosunku do budynku stanowiącego własność skarżących znajdują zastosowanie przepisy art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Także oględziny obiektu dokonane 10 sierpnia 2016 r. stwierdzają, że w przedmiotowym budynku w dalszym ciągu pojawiają się spękania ścian, posadzek i stolarki. Potwierdza to konieczność ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy i opracowania sposobu, aby ową przyczynę usunąć, a budynek zabezpieczyć.
Zasadnie zatem organy skorzystały z regulacji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 81c ustawy ma jedynie charakter dowodowy i ma na celu ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Podjęte rozstrzygniecie jest zatem prawidłowe.
Także określenie adresatów obowiązku nastąpiło zgodnie z treścią wyroku z 26 sierpnia 2015 r. Obowiązek ten prawidłowo nałożony został na właścicielki budynku przy ul. K. w J., małżonków K. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że sprawy karne i cywilne toczące się przed sądami powszechnymi pozostają bez wpływu na prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a..