Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 maja 2001 r. Starosta Powiatu wydał pozwolenie dla M. i K. L. na budowę obiektu usługowo - handlowego na działkach nr [....], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w S. Na skutek wniesionego przez "A" w S. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. uchylił wyżej opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozparzeniu sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia 22 sierpnia 2001 r. wydał pozwolenie dla M. i K. L. na budowę obiektu usługowo - handlowego na działkach nr [... ], [...], [...], [.....], [...], [...] przy ul. [...] w S. Na skutek wniesionego odwołania przez "A" w S., Wojewoda decyzją z dnia 26 października 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną powyższą decyzję.
W wyniku wniesionej przez "A" w S. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. oddalił skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody.
W dniu 21 marca 2002 r. M. i K. L. złożyli wniosek o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę obiektu usługowo - handlowego polegający na jego nadbudowie.
Starosta Powiatu decyzją z dnia 8 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zmienił własną decyzję z dnia 2 maja 2001 r. w sprawie pozwolenia na budowę obiektu usługowo - handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. "A" w S. w części dotyczącej robót budowlanych, polegających na nadbudowie będącego w realizacji obiektu o część handlowo – usługową wraz z jego rozbudową o klatkę schodową do części mieszkalnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" w S. Wojewoda, decyzją z dnia 22 maja 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podniósł, że analiza projektowanej zmiany obiektu budowlanego wskazuje, iż nie narusza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonej w decyzji z dnia 27 grudnia 2001 r. Organ odwoławczy wywiódł, iż toczące się postępowanie przez NSA w Gdańsku ze skargi "A" na decyzję wojewody z dnia 26 października 200 l r. utrzymującą w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na przedmiotową budowę, nie wstrzymuje jej wykonania. A zatem nie wstrzymuje postępowania w sprawie zmiany tej decyzji.
Skargę na decyzję organu II instancji, do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła "A" w S. wnosząc o jej uchylenie.
Zdaniem skarżącej, wskazana decyzja nie jest zgodna z wymogami pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda w toku postępowania dowodowego naruszył art. 9 k.p.a. albowiem nie umożliwił skarżącej wypowiedzenie się w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze. zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Skarga jest zasadna jednakże z innych względów niż te, które wskazuje skarżąca.
Sąd wychodząc poza granice skargi stwierdził, iż organ I instancji dokonując zmiany decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (pozwolenie na budowę) rażąco naruszył prawo, to jest art. 36a ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, a zatem decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast organ II instancji utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszył prawo, to jest art. 138 § 1 k.p.a., a zatem jego decyzja jest również dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. W literaturze prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd, zgodnie z którym przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163 k.p.a., zawierają unormowania prawne z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: a) właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ją wydał, b) wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej jest zależne od uznania organu administracyjnego, c) wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony, d) decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę. Tym kryteriom czyni zadość unormowanie zawarte wart. 36a ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego, precyzuje bowiem wyczerpująco przesłankę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, którą stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Przewidziana w powyższym przepisie możliwość zmiany ostatecznej decyzji dotyczy tylko i wyłącznie decyzji niewadliwej. Przepis ten nie może służyć eliminacji wad decyzji pierwotnej, a decyzja zmieniająca nie konwaliduje jej w tym zakresie.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji, na podstawie powyższego przepisu, w dniu 8 kwietnia 2002 zmienił swoją decyzję z dnia 2 maja 2001 r. w sprawie pozwolenia dla M. i K. L. na budowę obiektu usługowo - handlowego, którą na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. uchylił. Tym samym organ I instancji zmienił decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego, a zatem w dniu wydawania decyzji zmieniającej nieistniejącą. W konsekwencji tym działaniem rażąco naruszył prawo (art. 36 a ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane) co powoduje nieważność tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wskazać należy, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, granice działania organu II instancji zakreśla art. 138 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli natomiast rozstrzygnięcie jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części i w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty albo zakończenia w inny sposób postępowania przed organem w II instancji.
Organ II instancji rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która zmieniała decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym, bowiem została wcześniej uchylona przez organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem niesporne, że na skutek odwołania od decyzji z dnia 2 maja 2001 r. w sprawie pozwolenia dla M. i K. L. na budowę obiektu usługowo – handlowego, Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. A po ponownym rozparzeniu sprawy Starosta Powiatu decyzją z dnia 22 sierpnia 200 l r. wydał pozwolenie budowlane M. i K. L. na budowę przedmiotowego obiektu, decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę w dniu 26 października 2001 r.
W konsekwencji należy przyjąć, że organ II instancji, który utrzymuje w mocy decyzję dotknięta wadą nieważności (decyzja organu I instancji zmieniła decyzję nieistniejącą), dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje nieważność decyzji odwoławczej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzi więc potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi.
Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.).
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, iż decyzje, których stwierdził nieważność nie mogą być wykonywane.