Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 roku, nr [[...]], wydanym na podstawie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działce nr [[...]], położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina B., Burmistrz B. nałożył na wnioskodawcę – A. J. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów wskazanych w przepisie art. 96 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarach objętych ochroną prawną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220), tj. na obszarze Natura 2000 – [[...]]. Wyjaśnił również, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. (oznaczonym [[...]]), zwrócił organowi uwagę na konieczność rozważenia wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 oraz ewentualnego obowiązku przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w myśl art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ pouczył również wnioskodawcę, iż na wydane postanowienie służy zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. J. wniósł o jego uchylenie oraz wskazanie na brak konieczności przedłożenia żądanych dokumentów. Skarżący stwierdził, że planowana inwestycja - o charakterze wyłącznie zabudowy mieszkalnej, położona jest na krańcach obszarów objętych ochroną prawną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w sąsiedztwie już istniejącej zabudowy. W skali obszarów Natura 2000 oraz z uwagi na już istniejące zagospodarowanie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie, oddziaływanie przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego trudno uznać zatem za znaczące z punktu widzenia celów ochrony tych obszarów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 roku, nr [[...]], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pouczyło również skarżącego, iż od wydanego postanowienia przysługuje stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W skardze na powyższe postanowienie A. J. - powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu, wniósł o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, jednakże z innych powodów niż te, które skarżący podniósł w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wyjaśniło bowiem Kolegium, na postanowienie wydane w trybie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zażalenie nie przysługuje. Stąd też Kolegium nie mogło orzec o utrzymaniu postanowienia Burmistrza B. w mocy, lecz powinno - na podstawie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 352/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 197527), słusznie stwierdził, że: "Zapis zawarty w ww. przepisie, mimo pozornej prostoty, zbudowany jest w sposób wymagający dokonania wykładni i to nie ograniczającej się do reguł interpretacji językowej, ale także systemowej i celowościowej. Zwrócić należy uwagę, iż już pierwszy człon omawianego przepisu postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego.
Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego, przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Przechodząc do dalszych wyjaśnień odnośnie znaczenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż konstrukcja tego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o jej istocie. Skoro mowa jest o toku postępowania, to oczywiste jest, iż poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty stanowią zatem drugą grupę postanowień, wymagającą - na drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej")." Słusznie zauważył przy tym również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu, że: "Omawiany podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W brzmieniu tego przepisu podkreśla go użycie słowa albo.
Skoro zaś chodzi o alternatywę rozłączną, to jej skutki postrzegać trzeba konsekwentnie. W sytuacji gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię, wynikającą w toku postępowania (...) i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi też tym samym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wykluczone jest, aby rozważając dopuszczalność skargi na postanowienie wydane w toku postępowania przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z faktu zaistnienia w danym przypadku toku instancji. Zaistnienie toku instancji nie zmienia bowiem faktu, że postanowienie wydane w toku postępowania nie mogło go kończyć. Zwrot postanowienie kończące postępowanie zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają z jego toku." (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 lipca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1019/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielając w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę złożoną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Zaskarżone postanowienie nie należy bowiem do żadnej z kategorii postanowień opisanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Nie służy na nie również zażalenie.
Przepis art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W świetle powołanego przepisu nie od każdego postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej przysługuje zatem zażalenie. Reguły te odnoszą się również do postanowień wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W myśl ustępu 3. tego artykułu - jeżeli organ ten uzna, że wskazane wyżej przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wskazanych w tym przepisie dokumentów.
Postanowienie, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest postanowieniem wydanym w toku postępowania o wydanie decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, określonego w art. 96 ust. 1 ww. ustawy. Postanowienie to, nakładające obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych dokumentów, nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, lecz dotyczy kwestii powstałej w toku postępowania. Z treści art. 96 ust. 3 ustawy nie wynika przy tym, aby postanowienie wymienione w tym przepisie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Możliwość zaskarżenia tego postanowienia nie wynika także z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z tym - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 141 § 1 k.p.a. - od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku może zatem zostać zakwestionowana dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (tak K. Gruszecki w: "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz" Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 299).
W rozpoznawanej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc skarżącemu nie przysługiwało zażalenie od tego postanowienia. Skoro zatem ustawodawca przesądził o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wykluczone jest przy tym, jak to już wyjaśniono powyżej, aby - rozważając dopuszczalność skargi na postanowienie wydane w toku postępowania - przyjmować, że dopuszczalność jego zaskarżenia wynika z faktu zaistnienia w danym przypadku toku instancji. Czyli - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcia merytorycznego zażalenia przez organ II instancji, wniesionego na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje. Zaistnienie toku instancji nie zmienia bowiem faktu, że postanowienie wydane w toku postępowania nie mogło go kończyć.
Zwrot postanowienie kończące postępowanie zarezerwowany jest bowiem wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzygają określone kwestie, jakie wynikają z jego toku.
Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że z treści postanowienia z dnia 6 grudnia 2011 roku wynika, że Burmistrz B. błędnie pouczył skarżącego, iż od postanowienia tego służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Również błędne pouczenie - o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - zawarte zostało w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 roku. Fakty te nie mogą jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie mogą bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.
Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie wydane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zażalenie nie przysługuje, a zatem skarga dotycząca tego postanowienia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przy tym wykazano powyżej, na rozstrzygnięcie to nie ma wpływu proceduralna wadliwość postanowienia organu II instancji, który w rozpatrywanej sprawie powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia (vide art. 134 k.p.a.). Ustawodawca wykluczył bowiem tę kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego, kierując się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia.
Wyjaśnić również należy skarżącemu, że merytoryczne rozstrzygnięcie jego zarzutów dotyczących przedmiotowego postanowienia powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca jego oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie.
Należy także wskazać skarżącemu, że z treści art. 97 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, iż po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska - stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Z ustępu 5. tego artykułu wynika natomiast, że w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Na postanowienie, o którym mowa w ust.
1. tego artykułu, tj. na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 97 ust. 7 cyt. ustawy przysługuje zażalenie, a więc również skarga do sądu administracyjnego. Również w tym postępowaniu skarżący będzie mógł podnosić zawarte w skardze do Sądu zarzuty, do których w tym postępowaniu Sąd - z przedstawionych powyżej powodów - nie mógł odnieść się merytorycznie.
Sąd zwrócił skarżącemu kwotę wpisu sądowego w wysokości 100 zł uiszczonego od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.