Uzasadnienie
II S/Gd 1552/02
T. K. w dniu 7 listopada 2001 r. złożył do właściwego organu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości będących własnością jego oraz M. i B. G., położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w G. Pismem dnia 21 grudnia 2001 r. znak [...] Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta G. odmówił przystąpienia do czynności mających na celu przygotowanie uchwal rady gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości a następnie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.
Z uzasadnienia pisma wynika. iż analiza warunków zagospodarowania terenu ustalonego Uchwalą ([...] Rady Miasta z dnia 28 października 1999 roku dotyczącą działek nr [...], [...], [...], [...] jednoznacznie określiła ich prawidłową strukturę przestrzenną. Wyżej wymienione działki zostały wydzielone na wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1997 r. (decyzja podziałowa Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1997 r. Nr [...]). Organ ponadto wskazał. że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Według Dyrektora Wydziału Geodezji w wymienionym przypadku są one nie tylko spełnione, ale także zrealizowane w terenie, Ponadto wskazano. iż fakt posiadania przez wnioskodawcę trzech działek o prawidłowej strukturze przestrzennej o nr [...], [...], [...], pomiędzy którymi położona jest działka nr [...], należąca do innego właściciela nie może być podstawą do przyjęcia wniosku o scalenie i kolejny podział, w wyniku którego wnioskodawca oczekuje wydzielenia sąsiadowi nowej działki w miejsce obecnej [...] nie może być podstawą do przyjęcia wniosku o scalenie i kolejny podział nieruchomości.
T. K. wniósł odwołanie od powyższego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości i zwrotu sprawy do właściwego organu. Odwołujący się zarzucił nieważność przedmiotowego orzeczenia z powodu wydania go z rażącym nauszni e przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz z powodu braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż rozstrzygnięcie Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta należy uznać za decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazują na to elementy z których składa się zaskarżone rozstrzygnięcie. tzn. pochodzi ono od organu administracji publicznej, rozstrzyga co do istoty, w sposób władczy indywidualna sprawę administracyjną i kończy postępowanie w sprawie w danej instancji.
T. K. twierdził także, że Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego nie miał kompetencji do samodzielnego rozstrzygnięcia o odmowie lub przyjęciu wniosku o scalenie i podział nieruchomości, te bowiem przysługują wyłącznie radzie gminy.
Doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości.
Odwołujący się akcentował także tę okoliczność, że odmowa scalenia i podział nieruchomości powinna zapaść w formie uchwały rady gminy natomiast rozstrzygnięcie Dyrektora taką uchwałą nie jest, co narusza przepisy art. 156 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 1 § 1 pkt 1, 61, 104 i 127 par. 1 k.p.a. oraz art. 102 ust 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46. poz. 543) stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało. że z treści art. 1 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. wynika, iż zasadą jest iż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej rozstrzygane są przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wydanie decyzji poprzedzone jest postępowaniem. którego przebieg regulują przepisy k.p.a. Przepisy k.p.a. stanowią również, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji i służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.).
Organ wywodził, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest sprawa scalenia podziału nieruchomości położonych na działkach nr [...], [..], [...], [...] przy ul. [...] w G. Kwestia ta znalazła szczegółowe uregulowanie w przepisach Działu III Rozdziału 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – "Scalanie i podział nieruchomości", jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie wykonania przepisów dotyczących scalenia i podziału nieruchomości (DZ. U. Nr 44. poz. 262). Według Kolegium w doktrynie przyjęło się, iż: "pomimo, że postępowanie scaleniowe jest postępowaniem administracyjnym. nie będą miały do niego zastosowania przepisy k.p.a. (...).
Po pierwsze postępowanie scaleniowe nie mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. l k.p.a. (...). Po wtóre w rozdziale 2 określone zostały w sposób pełny i wyczerpujący zarówno zasady, jak i tryb postępowania o scaleniu nieruchomości i podziale (...). Jest to zatem szczególny rodzaj postępowania administracyjnego odrębny od postępowania unormowanego przepisami k.p.a. (G. Bieniek, A. Hopper, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Żróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zachodnie centrum organizacji 2000, Tom II, str. 64 i 65).
Organ podkreślił, że stosowanie do art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów ustalonych w trybie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym albo gdy o scalenie i podział wystawią właściciele lub użytkownicy wieczyście posiadający z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z kolei art. 102 ust. 3 stanowi, że o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrznych gruntów objętych scalaniem podziałem. Zatem złożenie wniosku o scalenie i podział nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoje stanowisko wskazało dodatkowo, że złożenie przez stronę w dniu 12 listopada 2001 r. wniosku nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a., a co za tym idzie pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Ponadto, według organu, pismo to nie zwiera niezbędnych elementów treści decyzji administracyjnej, o których mowa wart. 107 k.p.a. Nie przysługiwało zatem stronie prawo do złożenia odwołania od powyższego pisma.
T. K. wniósł skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której domagał się jego uchylenia. Ponadto wywodził, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż w postępowaniu w sprawie scalenia i podziału nieruchomości nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazywał, że postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości toczyło się według tych przepisów, co potwierdza treść pisma Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 2001 r. i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2002 r., a także doręczenie zaskarżonego postanowienia M. i B. G., właścicielom części gruntów podlegających scaleniu.
Ponadto wywodził, iż brak jednoznacznych przepisów wyłączających stosowanie k.p.a. do postępowania w sprawie scalania podziału nieruchomości. Skarżący twierdził także, iż "postępowanie scaleniowe" jest postępowaniem kończącym się rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej – dotyczącej określonej grupy osób (właścicieli gruntów podlegających scaleniu) i stanowi zaskarżalny akt administracyjny. Postępowanie poprzedzające \wydanie takiego rozstrzygnięcia ma charakter administracyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczna i prawną zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2002 4. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądu administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przepisy niniejszego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przepis ten wyłącza zatem stosowanie w zakresie uregulowanym w tym rozdziale stosowanie przepisów k.p.a.
Zgodnie z art. 102 ust 3 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Wynika z tego jednoznacznie. iż postępowanie to nie wszczyna się na wniosek strony, ale dopiero z momentem podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do scalania lub podziału nieruchomości.
W myśl przepisów par. 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości z dnia 24 marca 1998 roku (Dz.U. Nr 44 poz. 262) wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje czynności wstępne w sprawie scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. o których mowa wart:. 102 ust: 2, a następnie przeprowadzaj a analizę okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. wyniku której wójt burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy:
- 1) projekt uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości \\' granicach określonych w tym projekcie lub
- 2) projekt uchwały o odmowie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości.
Otrzymane przez skarżącego pismo nie mogło zatem zakończyć postępowania, które w istocie nie zostało wszczęte.
Odwołanie, zgodnie z art. 127 par. 1 k.p.a. służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie takie nie służy od pisma wyjaśniającego stronie jej sytuację prawną. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak równiej podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 2 kpa. lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 kpa. (por. wyrok NSA z 16.11.20001'.. V SA 235/00 LEX nr 81351).
W sprawie niniejszej organ słusznie uznał. iż wniesienie przez skarżącego odwołania od pisma było niedopuszczalne.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.
Na marginesie wskazać skarżącemu należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania sadowego była jedynie ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma.
Stosownie zaś do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz.u. 2001 Nr 142 poz. 1591) ma on prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwalę rady gminy bądź o odmowie przystąpienia do scalenia i podziału, jak również na uchwalę o scaleniu i podziale nieruchomości. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. (III RN 41/91), wskazano, iż na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym).
Zgodnie z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, w analogicznym trybie może być także zaskarżone do sądu administracyjnego niepodjęcie uchwały przez radę gminy, gdy wydanie je wynika z przepisów prawa. Należy więc przyjąć, że jeżeli o scalanie i podział wystąpili właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % udziałów powierzchni gruntów przewidzianych do scalenia i podziału, a rada gminy nie podejmuje jakiejkolwiek uchwały, to właściciele i użytkownicy wieczyści mogą – po bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego przez niepodjęcie uchwały o przystąpieniu bądź odmowie przystąpienia do scalania i podziału – wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
Jeżeli natomiast wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem zostanie załatwiony uchwałą rady gminy odmawiającą przystąpienia cło podziału i scalenia nieruchomości, to można uznać, iż taka uchwała ma znamiona rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i konkretnej. Komentowany art. 102 w ust. 3 bowiem stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, decyduje o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Jest to kompetencja wyraźnie rozstrzygająca i takie rozstrzygnięcie, polegające na odmowie przystąpienia do scalenia i podziału, stanowi merytoryczne załatwienie sprawy wniosku właścicieli lub użytkowników wieczystych o scalenie i podział nieruchomości.