Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując jako podstawę prawną art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 13 marca 2003 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego z pokojami do wynajęcia na działce Nr [...] w miejscowości R. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie w sprawie nie występuje żadna z przyczyn nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Rozpatrując wniosek R. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2004 r. uchyliło powyższą decyzję z dnia 17 listopada i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ podał, że ponownie analizując treść wniosku o wszczęcie postępowania ustalił, iż wnioskodawcy upatrują swój interes w stwierdzeniu nieważności decyzji, uważając, iż realizacja zaplanowanej inwestycji spowoduje koncentrację ruchu kołowego w efekcie pogarszając warunki pobytu i zamieszkania na sąsiadujących działkach. Ponadto zasugerowali, że jej skutkiem może być niewydolność sieci wodno-kanalizacyjnej.
Następnie Kolegium wskazało, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjno-materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt taki nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Oparcie żądania udziału w postępowaniu administracyjnym na potrzebie ochrony interesu publicznego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków. Organ stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu.
Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawcy takiego przepisu nie wskazali, powołując się na niezgodność wydanej decyzji z wcześniej wydanymi decyzjami, określającymi sposób zagospodarowania działki nr [...].
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego inwestora, który jest wyłącznie uprawniony do żądania wszczęcia postępowania. Stronami takiego postępowania mogą być też właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek oraz inne podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa wskażą interes prawny w udziale w tym postępowaniu.
Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustaliło, iż działką bezpośrednio sąsiadującą z terenem zamierzonej inwestycji jest jedynie działka nr [...], stanowiąca drogę, będącą własnością D. P. Wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie władają więc nieruchomościami sąsiadującymi z terenem działki nr [...], nie wykazali też interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Wnioskodawcy są w ocenie Kolegium bez wątpienia zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale wniosek ich opiera się na interesie faktycznym a nie prawnym.
W konkluzji organ stwierdził, że wobec złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez osoby nie posiadające statusu strony uznał sprawę za bezprzedmiotową.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli R. C., Z. K., S. S. i K. D. Skarżący zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 28 w związku z art. 61 k.p.a. przez uznanie, że nie posiadają legitymacji procesowej i w związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przymiot strony posiada nie tylko właściciel, czy użytkownik działki, na której ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja, ale również właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek. Skarżący wskazali, że mają interes prawny, gdyż zamierzona inwestycja spowoduje pogorszenie warunków zamieszkania na działkach sąsiadujących z działką nr [...]. Ponadto powołali się na zagrożenie niewydolnością wybudowanej z własnych środków przez właścicieli działek sąsiadujących osiedlowej sieci wodnokanalizacyjnej, gdyż o 100% wzrosło jej obciążenie przez wybudowanie obiektu o 36 pokojach w pełni wyposażonych w urządzenia sanitarne, a według zatwierdzonego planu realizacyjnego miały tam być zlokalizowane obiekty sportowe – boiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępnie należy wskazać, iż w uchwale z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jednocześnie w uzasadnieniu niniejszej uchwały NSA wskazał, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Dalej Sąd stwierdza, iż przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami.
Z treści powyższej uchwały nie wynika, aby mówiąc o właścicielu sąsiedniej nieruchomości NSA miał na myśli tylko właściciela nieruchomości graniczącej z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a więc i przymiocie strony, innych poza inwestorem podmiotów decydują okoliczności konkretnej sprawy dotyczące w szczególności rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.
Zatem w każdej konkretnej sprawie organ orzekając w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien ustalić krąg podmiotów, mających interes prawny w sprawie kierując się okolicznościami występującymi w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że stronami takiego postępowania mogą być również właściciele nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 8.09.2004 r., OSK 394/04, Lex nr 160631).
Powyższe rozważania należy w pełni odnieść również do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w konsekwencji należy stwierdzić, że stronami postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich w stosunku do działki, dla której ustalono niniejsze warunki.
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należytego zbadania wymagała kwestia dotycząca w szczególności rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania na otoczenie zamierzonej inwestycji na działce nr [...]. Organ odmawiając skarżącym przymiotu strony w ogóle nie zajął się tym zagadnieniem, błędnie przypisując decydujące znaczenie faktowi bezpośredniego graniczenia z działką nr [...].
Wskazać należy, że o tym, czy skarżący są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] nie decyduje to, czy są oni właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Należało bowiem mieć na względzie, iż skoro ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 42 ust. 1 pkt 5 stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa między innymi wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a stosownie do postanowień art. 3 pkt 2 ustawy każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób to do grona "osób trzecich" mogą należeć właściciele sąsiednich nieruchomości.
Kolegium odmawiając skarżącym przymiotu strony w ogóle nie rozważyło kwestii uciążliwego oddziaływania na otoczenie zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego z pokojami do wynajęcia, a więc obiektu większego od znajdujących się wokół domków letniskowych. Zatem nie bez znaczenia pozostaje ocena oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie tak pod względem zwiększonej koncentracji ruchu kołowego, jak również wydolności sieci wodnokanalizacyjnej i energetycznej, wybudowanych ze środków właścicieli działek.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Rzeczą organu podczas ponownego rozpatrzenia sprawy będzie uwzględnienie powyższego stanowiska i rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, dotyczących w szczególności rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.
Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie doszło do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.