Uzasadnienie
Skarga H. Z. na postanowienie Wojewody z dnia 23 stycznia 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 27 października 2014 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [..], mocą której udzielono D.S. i A. S.-S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [..] położonej w R., Os. P., gmina C., wskazując, że wyszły na jaw istotne dla spraw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (wykonana na sąsiadującej działce nr [..] studnia wody pitnej) oraz, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Nowym dowodem
Starosta postanowieniem z dnia 31 października 2018 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r.
Uzasadniając wydane postanowienie Starosta wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji a stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał decyzję w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W ocenie Starosty, o wydaniu decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. skarżąca dowiedziała się zaś z pisma Urzędu Gminy z dnia 20 stycznia 2012 r., tym samym wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożony został po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Z kolei, o okoliczności wybudowania studni wody pitnej na działce nr [..] skarżąca dowiedziała się w 2005 r., kiedy to ujęcie zostało wybudowane. Tym samym również wniosek skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożony został po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie wskazując, że Starosta nie wziął pod uwagę, że o kompletnej informacji czego dotyczy decyzja z dnia 23 sierpnia 2010 r. uzyskała wiedzę dopiero z pisma Wojewody z dnia 3 sierpnia 2017 r. a w 2012 r. wiedza ta była niepełna.
Wojewoda zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 31 października 2018 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. zwrócił się do skarżącej o podanie w jakiej dacie dowiedziała się o spornej decyzji oraz o nowych okolicznościach lub dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi, która wpłynęła do Wojewody w dniu 29 grudnia 2014 r., skarżąca wskazała, że o wydaniu przez Starostę decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. dowiedziała się z pisma Urzędu Gminy z dnia 20 stycznia 2012 r. Kwestię istnienia ujęcia wody pitnej znajdującego się na działce skarżącej podnosiła zaś od 2011 r.
Następnie, Wojewoda wyjaśnił, że niewątpliwie pierwsze pismo skarżącej dotyczące decyzji Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. jest datowane na dzień 27 stycznia 2012 r. Korespondencja w sprawie toczyła się między Starostą a skarżącą od tego momentu. Jednakże, jak podkreślił Wojewoda, Starosta pismem z dnia 13 lutego 2012 r. zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do sprecyzowania pisma z dnia 27 stycznia 2012 r. i wskazanie o co konkretnie chodzi, aby móc wyznaczyć stosowną normę prawa materialnego lub procesowego do przeprowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem strony. W żadnym piśmie kierowanym do organu powiatowego skarżąca nie wskazała, że żąda wznowienia postępowania ze wskazaniem podstawy tego żądania. Takie żądanie pojawiło się dopiero w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. Ponadto, przed Wojewodą toczyło się również postępowanie w prawie ponaglenia Starosty do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. W ponagleniu datowanym na dzień 1 października 2018 r. skarżąca wskazała, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła do Starosty w 2014 r.
Reasumując, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, zgodnie z którym wniosek skarżącej o wznowienie postępowania złożony został po terminie określonym w art. 148 k.p.a.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody jak i poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia 31 października 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Uzasadniając wniesioną skargę, skarżąca wskazała, że pierwszy wniosek w sprawie decyzji Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. skierowała do tego organu już w dniu 27 stycznia 2012 r. tj. siedem dni po tym jak Wójt Gminy w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. poinformował ją o wydanym przez Starostę pozwoleniu na budowę. W piśmie tym, jak zaznaczyła, jako właściciel działki bezpośrednio graniczącej z wybudowanym obiektem budowlanym została pominięta w prowadzonym postępowaniu. Powyższe podnosiła także w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r., 5 marca 2012 r. i z dnia 23 kwietnia 2012 r., na które uzyskiwała od Starosty odpowiedź, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie widząc jakiejkolwiek szansy dochodzenia swoich praw na podstawie dotychczasowej korespondencji ponownie wystąpiła do Starosty z wnioskiem z dnia 25 października 2014 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. Jednakże, jak podkreśliła, już od pierwszego wniosku wnosiła, że została przez Starostę pominięta jako strona postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. Dlatego też, Starosta już wtedy uznając, że nie posiada ona w tym postępowaniu przymiotu strony winien był wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie dopełniając tego obowiązku, Starosta doprowadził do powstania sytuacji, w której wniosek pozostaje nierozpatrzony od siedmiu lat.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2019 r. skarżąca podtrzymała zaś argumentacje przedstawioną w skardze.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 23 stycznia 2019 r. jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 31 października 2018 r. są zgodne z prawem.
Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przy czym, z pozostałych przepisów rozdziału 12 k.p.a. wynika, że wydanie takiego postanowienia może nastąpić z trzech następujących przyczyn: 1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną;
- 2) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu;
- 3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. złożony został po terminie.
Przede wszystkim uznać bowiem należy, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. skarżąca złożyła w Starostwie w dniu 27 października 2014 r. (pismo z dnia 25 października 2014 r.).
Zgodnie bowiem z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
Podanie o wznowienie postępowania powinno spełniać minimum wymogów formalnych, określonych w art. 63 § 2 k.p.a., tj. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz zawierać podpis. W treści podania strona powinna żądać wznowienia postępowania, powołując się na jedną z ustawowych podstaw wznowienia. Z podania powinny wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, Lex nr 505314). Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot i tryb postępowania, w jakim strona zamierza dochodzić swoich praw. Jest to szczególnie istotne w przypadku podań zawierających wnioski o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), uchylenia, zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.).
Ustawodawca tym podaniom stawia wyższe wymagania. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery ocennej organu. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W piśmie z dnia 25 października 2014 r. skarżąca wskazała zaś dopiero, że żąda wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. Żadne z wcześniejszych pism kierowanych przez skarżącą do Starosty żądania takiego nie zawierało. Samo wskazywanie w nich, że skarżąca pominięta została jako strona w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r., nie uprawniało organu do potraktowania tych pism jako wniosków o wznowienie postępowania w tej sprawie. Ponadto, jak wynika z przedstawionej przez skarżącą w skardze argumentacji, skarżąca dopiero widząc brak jakiejkolwiek szansy dochodzenia swoich prawna podstawie dotychczasowej korespondencji wnioskiem z dnia 25 października 2014 r. wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r.
Niewątpliwie zaś, wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zgłoszony w piśmie z dnia 25 października 2014 r. złożony został po terminie.
Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Zachowanie miesięcznego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie powinno być udowodnione przez stronę. Przy czym, dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania rozpoczyna bieg terminu złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (czego dana informacja dotyczy).
O wydaniu przez Starostę decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. skarżąca, jak sama wskazała i co nie było przez skarżącą kwestionowane, dowiedziała się z pisma Urzędu Gminy datowanego na dzień 20 stycznia 2012 r. Tym samym, podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.
Z kolei, o okoliczności istnienia na terenie działki skarżącej ujęcia wody pitnej, którą to okoliczność skarżąca powołuje jako przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca, jak wskazuje organ a czego skarżąca nie kwestionowała, wiedziała już w 2005 r., kiedy to ujęcie zostało wykonane a twierdzenie skarżącej, że zrealizowanie zatwierdzonej decyzją Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. inwestycji spowoduje ryzyko skażenia tego ujęcia, skarżąca podnosiła już w 2011 r. Tym samym, podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również złożone zostało po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przy czym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienia postępowanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.
W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowaniu, które jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Do tego momentu organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Wojewody z dnia 23 stycznia 2019 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 31 października 2018 r. są zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekło oddaleniu skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.