Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało własną decyzję z dnia 21 kwietnia 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r., zmieniającej ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy.
Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy [...] decyzją o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału z dnia 28 sierpnia 2006 r., ustalił na wniosek R. J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...], położonej w miejscowości Ł. oraz ustalił warunki podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wskazując, że minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 800 m2.
Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2006 r., zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,9176 ha, w którym wydzielono dziewięć działek o nr od [...] do [...] o powierzchni od 805 m2 do 1662 m2.
Działka nr [...] stanowiąca działkę drogową stała się w dniu 6 czerwca 2006 r. własnością Gminy [...], w związku ze zrzeczeniem się przez R. J. prawa własności nieruchomości.
W dniu 1 grudnia 2015 r. R. J. zbył działkę budowlaną nr [...] oraz udział w działce drogowej nr [...] E. M. i R. K.. Nabyta działka budowlana posiadała dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] i nr [...].
Nabywcy nieruchomości, w związku z nabyciem działki nr [...] złożyli w dniu 1 grudnia 2015 r. wniosek o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójt Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r. R. J. pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., wyraził zgodę na przeniesienie ustaleń decyzji w zakresie działki nr [...] na nowych właścicieli nieruchomości.
W dniu 15 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję, rozstrzygającą wniosek. Organ w sentencji decyzji zawarł sfomułowanie, zgodnie z którym postanowił zmienić ostateczną decyzję z dnia 28 sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości Ł., gmina P., ustaloną dla R. J., poprzez:
- 1. przeniesienie ustaleń ww. decyzji na E. M. i R. K.;
- 2. zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w miejscowości Ł., gmina P.;
- 3. pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian.
W dniu 6 maja 2016 r. do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wpłynęło pismo Starosty P. o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r.
R. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania nadzwyczajnego jako bezprzedmiotowego. We wniosku zarzucono błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.", naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, mające wpływ na wynik sprawy, błędne ustalenie, że kontrolowana decyzja zmienia decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r., co w istocie nie miało miejsca, oraz nierozpoznanie wniosków dowodowych strony składanych w toku postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 21 kwietnia 2017 r., stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r.
Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji z dnia 21 kwietnia 2017 r. Organ stwierdził, że treść analizowanej decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. wskazuje jednoznacznie, że zarówno przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na E. M. i R. K., jak i zmiana decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy w zakresie oznaczenia terenu inwestycji nastąpiły w trybie art. 155 k.p.a.
Kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.p.z.p., oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 września 2015 r., tj. dacie wydania kontrolowanej decyzji), organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Wydanie decyzji rozstrzygającej o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy następuje w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczonym przepisami art. 155 k.p.a. Stosując art. 63 ust. 5 ww. ustawy, organ wydaje decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, nie dokonując zmian tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że pomimo, iż w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Wójt Gminy [...] powołał art. 63 ust. 5 ww. ustawy, to nie wydał decyzji o przeniesieniu warunków zabudowy w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz dokonał w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji o warunkach zabudowy, nie stosując w istocie przepisu art. 63 ust. 5 ww. ustawy. Zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do instytucji wskazanej w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.
Ponadto Organ wskazał, że z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie na zmianie podmiotowej adresata decyzji (inwestora), a nie na zmianie zakresu przedmiotowego tej decyzji. Skoro przepis art. 63 ust. 5 ww. ustawy stanowi wprost, że inna osoba musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w decyzji, to oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy można przenieść jedynie w całości – obejmującej wszystkie warunki decyzji, a nie w części.
Organ ustalił, że E. M. i R. K. złożyli w dniu 1 grudnia 2015 r. wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 sierpnia 2006 r., oświadczając jednocześnie, że przyjmują wszystkie ustalenia zawarte w przedmiotowej decyzji, zaś inwestor wyraził zgodę na przepisanie, tj. przeniesienia tej decyzji, lecz tylko w zakresie działki nr [...]. Żadna z tych osób nie wskazywała w swoich pismach, że żąda zmiany decyzji o warunkach zabudowy w jakikolwiek sposób. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji kontrolowanej decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji pierwotnej, co w rażącej sprzeczności z treści art 155 k.p.a. Zgoda stron na zmianę decyzji w tym trybie jest konieczna, bezwarunkowa i nie może być wyrażona w sposób dorozumiany Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało podjęte z urzędu bez uzyskania zgody stron postępowania, co stanowi o wadzie wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kontrolowana decyzja zmieniająca jest sprzeczna z przepisami szczególnymi, tj. z przepisami u.p.z.p. Ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2006 r. ustalała warunki zabudowy dla działki o nr [...], czyli terenu o powierzchni 0,9176 ha, zaś decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. orzekająca o zmianie oznaczenia działki z nr [...] na działkę o nr [...] o pow. 0,1662 ha doprowadziła w efekcie do zmiany terenu objętego rozstrzygnięciem pierwotnej decyzji. Nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. dokonanie zmiany określenia terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, dla którego zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż sprawa wynikająca z ustaleń decyzji zmieniającej nie jest w takim przypadku tożsama z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną.
Warunkiem koniecznym do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. jest orzekanie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana dokonana rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 sentencji kontrolowanej decyzji doprowadziła więc do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie zmiany terenu inwestycji, a także zmiany zakresu inwestycji, co w warunkach zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kontrolowana decyzja z dnia 15 grudnia 2015 r. w sposób rażący narusza art. 155 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym kwestii przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy (dla której ustawa przewiduje zwykły tryb jurysdykcyjny), dokonanie zmian decyzji pierwotnej bez uzyskania na to zgody wszystkich stron postępowania oraz zastosowanie art. 155 k.p.a. w sposób naruszający przepisy szczególne, co powoduje, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto Organ wskazał, że kontrolowana decyzja z dnia 15 grudnia 2015 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie można w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 156 § 2 k.p.a.
Organ wyraził stanowisko, że gdyby przyjąć, że pkt 1 sentencji kontrolowanej decyzji był rozstrzygnięciem o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy podjętym w zwykłym trybie jurysdykcyjnym, to także w tym przypadku Wójt Gminy [...], łącząc w jednej decyzji rozstrzygnięcia podjęte w dwóch rożnych sprawach i dwóch różnych trybach - przeniesienie decyzji na inną osobę w trybie zwykłym i zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym, dopuściłby się rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nie przewidują regulacji pozwalających na łączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć w dwóch różnych sprawach administracyjnych (nie wynikających z tej samej podstawy prawnej) i to w dwóch różnych trybach administracyjnych. Zgodnie z art. 62 k.p.a. tylko w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Kodeks nie przewiduje natomiast takiego rozwiązania w sytuacji, gdy prawa lub obowiązki stron wynikają z różnych podstaw prawnych i różnych stanów faktycznych.
Organ wskazał nadto, że pozwolenie na budowę jest wydawanej w drodze decyzji innej niż decyzja poddawana kontroli w niniejszym postępowaniu, a podnoszone przez stronę wydanie tej decyzji nie ma znaczenia dla oceny zgodności kontrolowanej decyzji z prawem.
R. J., wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.– przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:
- a. przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy ww. pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] położonej w miejscowości Ł. na warunkach wskazanych w ww. decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami;
- b. błędnie zrównano pojęcie "obszaru", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania; Skarżący wskazał, że w oparciu o ww. prawomocną decyzję pierwotną, w stanie prawnym i faktycznym sprawy, możliwe jest przepisanie decyzji pierwotnej w części dotyczącej działki nr [...] na nowego właściciela tej działki, powstałej w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy [...], określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości, tj. działki nr [...], położonej w miejscowości Ł. gm. P., na mniejsze działki, albowiem należy uwzględnić cel, jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych działki nr [...], a zarazem podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego na warunkach i zasadach określonych ww. decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez, poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, wskazuje, iż "obszar" nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 155, art. 154 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie założenia stanu faktycznego, że postępowanie w sprawie, w której wydano decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. prowadzono w trybie nadzwyczajnym zmian decyzji pierwotnej, co nie znajduje uzasadnienia w czynnościach dokonanych w sprawie oraz we wnioskach stron zmierzających do zmiany podmiotowej w zakresie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu prowadzonym na zasadzie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., co także znalazło wyraz w treści ww. decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r., ponieważ oprócz przepisów błędnych powołano także prawidłowy przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uznano, iż dokonano niedopuszczalnej zmiany przedmiotowej bez zgody stron i nie zachowano tożsamości spraw;
- 2. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 16 § 1 w zw. art. 107 § 1-3 k.p.a. i art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez:
- a. naruszenie trwałości decyzji administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 ww. u.p.z.p. w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie wyłącza takiej możliwości;
- b. pominięcie faktu, że decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ma charakter deklaratoryjny nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- c. nieuwzględnienie, że żaden przepis nie określa jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;
- 3. naruszenie art. 107 § 1- 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że integralną częścią decyzji administracyjnej Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. jest jej uzasadnienie, w którym przytoczono stan faktyczny wyznaczający ramy postępowania oraz w treści decyzji wskazano podstawę prawną, w której powołano, oprócz przepisów błędnych, także przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który faktycznie wyznaczał ramy postępowania zgodnie z wolą stron, co miało wpływ na treść orzeczenia, błędnie bowiem przyjęto, że przedmiotem postępowania była zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2006r. w trybie nadzwyczajnym art. 155 k.p.a., co w sprawie nie miało miejsca;
- 4. naruszenie art. 107 § 1 -3 w zw. z art. 113 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie instytucji nadzwyczajnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy wystarczające byłoby wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji na podstawie ww. przepisów, czym naruszono trwałość decyzji administracyjnych;
- 5. naruszenie art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a., ponieważ nie przeprowadzono oraz nie rozpoznano wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. pkt II str. 2-4, tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, co doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie w zakresie podstawy prawnej decyzji, co do której nieważność stwierdzono, a także do błędnego ustalenia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz skutkowało tym, że SKO jednostronnie dopatrzyło się innego przedmiotu postępowania niż faktyczny, którego istotą była zmiana podmiotowa polegająca na przeniesieniu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] na nowego nabywcę tej części nieruchomości, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem postępowania;
- 6. organ nie zbadał, że do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności a nawet po jego złożeniu Starostwo Powiatowe w [...]nie miało wątpliwości, co stanowi przedmiot postępowania w zakresie decyzji objętej niniejszym rozstrzygnięciem, a także co do jej merytorycznej treści, tym bardziej, że także w przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności – ww. organ administracji wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę;
- 7. naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 139 w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wszystkie przepisy wg stanu prawnego sprzed zmiany dokonanej ustawą o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO wskazało, że nie można przenosić w części decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., albowiem przepis ten dotyczy zmiany podmiotowej, a nie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a takich wytycznych nie zawierała zaskarżona decyzja stanowiąca przedmiot kontroli instancyjnej, co pogarsza sytuację prawną strony, bowiem zaskarżona decyzja z dnia 21 kwietnia 2017r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazywała naruszenie art 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zaś SKO działając jako organ odwoławczy - utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję - nie może dawać żadnych wskazówek co do dalszego postępowania oraz żadnych wytycznych w zakresie wykładni ww. przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tym samym naruszyło swoją właściwość przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podniesione w skardze zarzuty są bowiem uzasadnione.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiła norma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu a jednocześnie zaistniałe naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. I OSK 363/11, w którym stwierdzono, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10 wskazano, że rażące naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Podkreślić zatem należy, że obok oczywistości naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinny być traktowane niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. II OSK 450/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2006/15).
Nadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, wynikająca z zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2822/15).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której za rażące naruszenie prawa Organ uznał:
- – błędne wydanie analizowanej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., zamiast na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.,
- – ewentualnie, w przypadku uznania, że organ zastosował oba te przepisy, wadliwe zastosowanie wynikających z tych przepisów, a wykluczających się trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego,
- – sprzeczność z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i innymi unormowaniami u.p.z.p., która to ustawa wyklucza możliwość przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w części na nowy podmiot
- – oraz dokonanie niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją, co jest sprzeczne z konstrukcją tej decyzji wydawanej po dokonaniu analizy stanu nieruchomości, w tym jej wielkości oraz obszaru sąsiedniego.
Zdaniem Sądu, dokonana przez Organ ocena nie jest właściwa z punktu widzenia zasady trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej i wskazanego wyżej, ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sposobu wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć charakter istotny i oczywisty, a skutki społeczne czy ekonomiczne wynikające z naruszenia prawa wywołane wadliwą decyzją winny być niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Oceniana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie zawierała wad o takim charakterze.
Ustosunkowując się kolejno do wskazanych przez Organ wadliwości decyzji wskazać należy, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynikało, iż nabywcy nieruchomości złożyli wniosek w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. domagając się przeniesienia na nich decyzji w części - wyłącznie w zakresie nabytej działki budowlanej o nr [...]. W takim też zakresie zgodę na przeniesienie uprawnień z decyzji wyraził R. J., który był adresatem decyzji o warunkach zabudowy.
Przepis stanowiący podstawę złożonego wniosku stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
W dniu 15 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję stanowiącą rozpoznanie złożonego wniosku. W decyzji tej Organ zawarł sfomułowanie, zgodnie z którym postanowił zmienić ostateczną decyzję z dnia 28 sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości Ł., gmina P., ustaloną dla R. J., poprzez przeniesienie ustaleń ww. decyzji na E. M. i R. K., zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w miejscowości Ł., gmina P., ze wskazaniem, że pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian.
Jednocześnie, jako podstawę prawną decyzji Organ wskazał przepisy art. 155 i 154 § 2 k.p.a. dotyczące zmiany decyzji oraz przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem wniosku było przeniesienie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w związku z nabyciem przez E. M. i R. K. działki budowlanej nr [...].
Co do zasady, wskazanie przez organ w podstawie prawnej decyzji kilku przepisów, z których w istocie tylko jeden znajduje w sprawie zastosowanie, stanowi naruszenie prawa, organ niewątpliwie bowiem winien wskazać w decyzji prawidłową podstawę prawną. Niemniej jednak takie naruszenie prawa z reguły nie ma charakteru rażącego, nie wywoła bowiem istotnych skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności. W sytuacji gdy wydana decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, powołanie innych, nie znajdujących w sprawie zastosowania przepisów prawa należy po prostu uznać za zbędne.
Ocena taka może być dokonana jeżeli nie budzi wątpliwości, jaki przepis w rzeczywistości został przez organ zastosowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie ocena w tym zakresie mogła wywoływać wątpliwości, bowiem Organ użył w treści decyzji sformułowania o zmianie pierwotnej decyzji, zamiast o przeniesieniu decyzji w części dotyczącej działki nr [...] na wnioskodawców - nabywców tej nieruchomości.
Wątpliwości te nie miały jednak charakteru nieusuwalnego. Analiza treści całej decyzji wraz z jej uzasadnieniem oraz okoliczności wydania decyzji prowadzić bowiem winna do jednoznacznego wniosku, że zamiarem organu wydającego decyzję było uwzględnienie wniosku złożonego w trybie 63 ust. 5 u.p.z.p.
Wskazuje na to zarówno treść złożonego wniosku, wydanie przez organ decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku, uwzględnienie żądania wniosku, aczkolwiek przy wadliwym sformułowaniu sentencji decyzji oraz treść uzasadnienia decyzji.
Okoliczności sprawy nie wskazują, by Organ wydający badaną decyzji miał zamiar doprowadzić do zmiany treści całej pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości przez zmianę jej zakresu i ograniczenie treści decyzji obejmującej działkę nr [...] wyłącznie do działki nr [...], powstałej w wyniku jej podziału. Intencja taka nie wynika z treści złożonego wniosku, innych okoliczności sprawy ani uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, wadliwość decyzji w tym zakresie wynikała z omyłki lub braku wiedzy Organu o sposobie redagowania decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy, a organ był w tym zakresie uprawniony do sprostowania wydanej decyzji lub dokonania jej wykładni w trybie art. 113 § 1 i 2 k.p.a.
Z okoliczności sprawy wynika, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., lecz na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.
Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania by wydana decyzja rażąco naruszała przepisy prawa z uwagi na jej błędne wydanie na podstawie art. 155 k.p.a., wadliwe łączne zastosowanie trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego oraz dokonanie w decyzji niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją.
W tej sytuacji rozważyć należało, czy wydana decyzja, zinterpretowana jako decyzja przenoszącą w części decyzję o warunkach zabudowy, pozostaje w rażącej sprzeczności z unormowaniem art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i przepisami u.p.z.p. regulującymi istotę decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na brak możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot w części.
Dokonana w tym zakresie przez Organ analiza jest niewątpliwie słuszna w przypadku standardowych decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Takie też jest orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Ocena taka jest oczywista, bowiem warunki zabudowy wydawane są dla konkretnej nieruchomości o określonym obszarze, zatem przeniesienie ich w części skutkowałoby w taki przypadku zmianą zasadniczego elementu decyzji i mogło prowadzić do zniweczenia celu wydania decyzji, jakim jest zapewnienie ładu architektonicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasada ta nie ma jednak zastosowania w analizowanej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy była bowiem decyzją o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału i dotyczyła nie jednej lecz szeregu działek.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 26 poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach, w przypadku braku planu miejscowego podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli był on zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji.
Organ dokonał w decyzji określenia warunków podziału. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana nie dla jednej działki lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału, a w decyzji określono warunki zabudowy dla każdej z działek jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym i może stanowić podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby przeniesienie takiej decyzji w części z uwagi na istotę i charakter decyzji o warunkach zabudowy. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] nie narusza warunków podziału, działka ta posiada niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki a zabudowa ta nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty są niewątpliwe uzasadnione.
Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dodatkowo wskazać należy, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał wątpliwości co do obowiązujących warunków zabudowy działki nr [...], wynikających z decyzji z dnia 28 sierpnia 2006 r. w związku z decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r., przenoszącą tę decyzję odnośnie działki nr [...] na nabywców.
Wskazać także należy, że treść przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie wyklucza możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części. Przepis ten nie ustanawia takiego zakazu. Co do zasady, zgodnie z wnioskowaniem z większego na mniejsze (a maiore ad minus) jeżeli wolno więcej, tym bardziej wolno mniej. Przeniesienie decyzji w części (jako przeniesienie w mniejszym zakresie) może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jednej działki, sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie.
Reasumując, zaistniałe w decyzji badanej w postępowaniu nadzwyczajnym naruszenie prawa niewątpliwie należy ocenić negatywnie, niemniej nie ma ono charakteru rażącego i brak jest podstaw do uznania, by decyzja ta wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.
Wobec stwierdzenia braku podstaw do zainicjowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 937 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 720 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem nakładu pracy na przygotowanie się do prowadzenia sprawy.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.