Uzasadnienie
K. R. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z 20 grudnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 7 lipca 2022 r. wydaną przez Zastępcę Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z upoważnienia Burmistrza S. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę E. R. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 4 maja 2022 r. strona zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. Po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie organ I instancji w dniu 7 lipca 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalony w sprawie stan faktyczny oraz treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390), dalej jako: "u.ś.r.", po czym wskazano, że przedmiotowe świadczenie nie jest należne za samo sprawowanie opieki, lecz za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki".
Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszana przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś jej rozmiar musi być na tyle duży, aby uniemożliwił podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując przebieg zatrudnienia wnioskodawcy organ stwierdził, że jego ostatnie zatrudnienie miało miejsce w okresie od 2008-12-01 r. do 2015-04-01 r. (prowadzenie działalności gospodarczej). Następnie od 02.04.2015 r. do 09.08.2016 r. skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu 10.08.2016 r. strona złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji.
Wobec powyższego, zdaniem organu, utrata statusu osoby bezrobotnej w związku z wnioskiem bezrobotnego o wykreślenie z ewidencji w PUP nie może być uznana za niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Nadmieniono, iż treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Wobec tego musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.
W ocenie organu I instancji przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Podkreślono również, że opieka nad osobą niepełnosprawną polegać musi na czynnościach związanych z osobą chorego. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Po przeanalizowaniu czynności, które strona podejmuje w związku z opieką nad matką stwierdzono, że duża ich część to działania wykonywane w toku normalnego funkcjonowania rodziny i wiążą się ze wspólnym zamieszkiwaniem, a nie tylko z niepełnosprawnością osoby bliskiej (prowadzenie gospodarstwa domowego, sprzątanie, pranie prasowanie, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych).
Są to czynności, które stanowią zwykle rutynowe zajęcia wszystkich członków rodziny, również pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką bez udziału osób trzecich, na których ciąży moralny i prawny obowiązek opieki nad chorym członkiem rodziny. Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Każdy z krewnych tego samego stopnia jest, stosownie do swoich możliwości, osobiście zobowiązany wobec osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że rodzeństwo pomoże w zorganizowaniu opieki nad matką, tak aby strona mogła bez przeszkód podjąć aktywność zawodową, chociażby w niepełnym wymiarze godzin.
Analiza dalszej treści wywiadu środowiskowego wykazała - zdanie organu, iż ubieganie się przez stronę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może być traktowane przez wnioskodawcę jako zastępcze źródło dochodu. Wobec powyższego uznano, że brak jest oczywistego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją wnioskodawcy z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad matką, wobec czego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium - po przytoczeniu okoliczności sprawy, a także treści przepisów u.ś.r. uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, dokonane w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w zakresie odnoszącym się do niespełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a tym samym zasadności odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że by ziściły się przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest w kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta wymaga rezygnacji z zatrudnienia, czy też nie pozwala na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
O istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Kolegium stwierdziło, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie - pozwalającym na ustalenie zarówno stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jak i zakresu opieki sprawowanej przez stronę wnioskującą o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który pozwala bądź nie pozwala stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest środowiskowy wywiad rodzinny, jak też oświadczenia wnioskodawcy oraz jego niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, złożone w toku postępowania. W odpowiedzi na zarzut podniesiony w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że zapis posiadanego przez matkę wnioskodawcy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności m.in. o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, sam z siebie nie oznacza, iż wykonywanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy wykonywanej przez stronę zaistniało.
Nie udowodniono również, że zakres tej pomocy uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle zebranych dowodów Kolegium uznało w pierwszej kolejności, że związek pomiędzy rezygnacją przez odwołującą się stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - nie zachodzi. Organ zwrócił uwagę na to, że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od maja 2000 r. Oznacza to, iż pomimo przyznania matce strony wnioskującej znacznego stopnia niepełnosprawności, a przy tym jednocześnie wymogu konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wnioskodawca dopiero od września 2016 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, zaś wniosek w niniejszej sprawie został złożony jeszcze później, czyli w maju 2022 r. Podkreślono również, iż wnioskodawca w okresie przyznania matce znacznego stopnia niepełnosprawności był zatrudniony i prowadził działalność gospodarczą, łącząc te zajęcia ze sprawowaniem nad nią opieki.
Zdaniem Kolegium w sprawie niniejszej nie występuje również związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawcę z uwagi na konieczność i rozmiar opieki sprawowanej przez niego nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wnioskodawca oświadczył, że zrezygnował z zatrudnienia jedynie w celu podjęcia należytej opieki nad matką, jednak wtoku przeprowadzania wywiadu środowiskowego strona miała trudności z wymienieniem podejmowanych w związku z tym czynności, co utrudniło oszacowanie ile czasu w ciągu dnia one zajmują. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką wraz z najbliższymi członkami swojej rodziny, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem Kolegium, podobnie jak organu I instancji, zakres pomocy osobie niepełnosprawnej sprawowanej przez wnioskodawcę polegający na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz leków, pomocy przy wizytach u lekarzy w zależności od potrzeb, pomocy przy higienie, przygotowywanie ubrań nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę, tak jak było możliwe w okresie od 2000 r. do 2015 r. Strona nie wykonuje swoich czynności pielęgnacyjnych wymagających stałej permanentnej obecności przy matce. Mając powyższe ustalenia na uwadze uznano, że wnioskodawca nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W dniu 16 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony reprezentowanej przez pełnomocnika na decyzję organu II instancji, której zarzucono:
naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:
zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że do 2016 r. był w stanie łączyć aktywność zawodową z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na znacznie lepszy niż obecnie jej stan zdrowia. Obecnie - z uwagi na przebyty przez matkę strony udar, nagłe pogorszenie stanu zdrowia i w zasadzie utratę wzroku oraz inne silne dolegliwości uniemożliwiające jakiekolwiek samodzielne funkcjonowanie, skarżący był zmuszony zrezygnować z pracy. Strona podkreśliła - powołując się przy tym na orzecznictwo sądowe, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r, powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia.
Skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej. Tym samym nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Zdaniem strony, organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę.
W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto, z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Skarżący wskazał również, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszeń o charakterze procesowym. Z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Podsumowując swoje stanowisko wyrażone w skardze strona podkreśliła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. winno prowadzić do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego."
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Sąd - dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 grudnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z 7 lipca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwaną dalej "u.ś.r." Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, że treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. winna być interpretowana z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie bezspornym jest zaliczenie skarżącego do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie ujawniono by osoba wymagająca opieki posiadała bliskich, których obowiązek alimentacyjny wobec rzeczonego wyprzedzałby tenże obowiązek skarżącego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/GI 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy winny zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący.
Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia rzeczonej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. rodzeństwa skarżącego, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązał się skarżący. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/GI 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.
Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem II instancji koncentrowała się na istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącego, a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowego.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącego opieki i braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest nieprawidłowa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na znaczny stopnień niepełnosprawności datowany od 2000 r. a okoliczność ta została uznana za niepodważalną.
Ustawodawca na potrzeby przepisów u.ś.r. stworzył wykaz definicji ustawowych, który w art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazuje wprost, iż znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2023 r., poz. 100), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ustępie drugim § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Zdaniem Sądu z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., sygn. III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, a to jego treść w zasadniczy sposób określa potrzeby opiekuńcze osoby niepełnosprawnej. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSAz2 lutego 2017 r., I OSK2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego w tym roku skończy 93 lata. Przebyła udar w związku z czym jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Praktycznie nie widzi, przez co jest w stanie poruszać się po domu jedynie w ograniczonym zakresie, po pomieszczeniach, których rozkład pamięta. Ze względu na wiek oraz stan zdrowia niepełnosprawna często przewraca się i nie jest w stanie sama się podnieść, wówczas czeka aż ktoś udzieli jej w tym zakresie pomocy. Kobieta jest w stanie spożyć sama posiłek, jednak musi być on jej przygotowany oraz podany. Wymaga diety lekkostrawnej z uwagi na często występujące biegunki. Zaprowadzona do toalety co do zasady sama z niej korzysta, jednak często dochodzi do sytuacji, w której się ubrudzi i wówczas konieczna jest pomoc osoby trzeciej w celu jej umycia, przebrania, sprzątnięcia i dezynfekcji pomieszczenia.
Pracownik socjalny - przeprowadzający wywiad - podkreślił, że matka skarżącego wymaga stałego nadzoru, nie może zostawać sama w domu nawet na krótki czas, oraz jest całkowicie zależna od pomocy osób trzecich. Opiekę nad matką, z osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny, sprawuje jedynie skarżący. Organy zwróciły uwagę na to, że strona w dość lakoniczny sposób wypowiedziała się na temat czynności zaliczanych do koniecznych w związku ze sprawowaną nad matką opieką. Duży stopień ogólności doprowadził zaś do wniosku, że są to czynności należące do codziennych obowiązków, które osoby podejmujące zatrudnienie z powodzeniem godzą z wykonywaniem pracy.
W ocenie Sądu jednak opis stanu zdrowia, wiek niepełnosprawnej oraz częste sytuacje, w których tak na prawdę dochodzi do zagrożenia jej zdrowia i życia (upadki po których wymaga pomocy), przesądza o tym, że stała i długotrwała opieka nad kobietą jest nie tylko zalecana ale konieczna. Należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej podpartą ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym - uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od świadczenia wobec bliskiej osoby niepełnosprawnej jedynie czynności pielęgnacyjnych sensu stricto, z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania pojęcia opieki i co za tym idzie naruszałoby istotę przedmiotowego świadczenia. Na gruncie niniejszej sprawy wartym podkreślenia jest, że skarżący - oprócz pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności dnia codziennego oraz dbania o przestrzeń, którą wspólnie dzielą, pozostaje praktycznie przez całą dobę w gotowości do niesienia jej niezbędnej pomocy, z uwagi na jej wiek oraz schorzenia. Wobec wystąpienia w przeszłości licznych incydentów, w których niezbędna była natychmiastowa interwencja i pomoc opiekuna, założenie to nie jest czysto hipotetyczne.
Wobec powyższego konieczne było uznanie w rozpoznawanej sprawie, iż skarżący sprawuje nad matką opiekę przez znaczną część dnia oraz - co najważniejsze - pozostaje w gotowości do niesienia pomocy za każdym razem gdy jest ona niezbędna. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób dostateczny opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wymienione w wywiadzie środowiskowym czynności są konieczne, aby na obecnym etapie zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. Akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. Akt I SA/Gd 359/22).
W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Konieczne jest również podkreślenie, że istnienie niepełnosprawności matki skarżącego od 2000 r. oraz fakt, iż przez pewien okres skarżący godził pracę zawodową, prowadzenie działalności gospodarczej z opieką nad matką, nie oznacza, że rzeczywista sytuacja, w której obecnie znajduje się skarżący w związku z pogarszającym się stale stanem zdrowia matki, nie uprawniała go do złożenia zasadnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym miejscu należy podkreślić, że regulacja art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wyznacza żadnych ram czasowych dla złożenia przez zainteresowanego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wsparcie to jest przyznawane bowiem na wniosek i od wnioskodawcy zależy, czy i kiedy - po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania - wystąpi o jego przyznanie. Dlatego też nie było podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2022 r., sygn. Akt III SA/Kr 1225/22, wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1939/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1725/22). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20).
Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełnia przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia uwarunkowaną wskazywaną wyżej przyczyną. Fakt historii zatrudnienia skarżącego powstałej po dacie, w którym stwierdzona została niepełnosprawność jego matki, nie wykluczał więc istnienia związku przyczynowego między obecną pasywnością zawodową skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dostrzec w tym względzie trzeba, że cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., na równi z rezygnacją z zatrudnienia, traktuje fakt jego niepodejmowania. W tej zaś sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w maju 2022 r., co miało miejsce w okresie, w którym jego matka - jak wynika z wywiadu środowiskowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń organów obu instancji, niewątpliwie wymagała stałej opieki.
Przyjmując - za powołanym wyżej poglądem - że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być dokonywana jako aktualna tj. odnosząca się też do czasu orzekania przez organ administracji w danej sprawie stwierdzić należało, że zaprezentowana przez SKO w analizowanym zakresie argumentacja - nie mogła mieć decydującego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia tej sprawy. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego - wymagającej stałej, długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi w sposób ciągły i stały przez skarżącego, nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy aktualnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w ocenie pracownika socjalnego wyrażonej w wywiadzie środowiskowym, który stwierdził, że "kwestia podjęcia pracy przez Kazimierza R. jest nierealna bowiem usługi opiekuńcze z zasobów gminnych nie zaspokajałyby potrzeb E. R." (vide wnioski pracownika przeprowadzającego wywiad środowiskowy - str. 60 wywiadu).
Podsumowując należy stwierdzić, że na obecną chwilę skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskim legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącego wnioskowanego świadczenia. Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności ujawnione w sprawie Sąd uznał, że przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno- reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej nie zażądał w przewidzianym przepisami terminie rozpoznania sprawy na rozprawie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, stanowiących w istocie wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265, ze zm.).